Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2015 r., II SA/Gl 1043/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2015 r., II SA/Gl 1043/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] r., doprecyzowanym pismami z dnia [...] oraz [...] r., M. M., reprezentowana przez pełnomocnika H. G., wystąpiła do Wojewody [...] o zwrot części nieruchomości położonej w P. (obręb M.), oznaczonej jako działki nr 1 o powierzchni 119,300 m2 i nr 2 o powierzchni 221,900 m2. Powyższy wniosek został zgodnie z właściwością przekazany Staroście [...] wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej.

3 Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518), dalej u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w gminie P., obręb M., nr 1 o powierzchni 11,9300 ha i nr 2 o pow. 22,1900 ha, dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że żadna z działek, o których zwrot wnioskuje M. M., nie przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu, ani w trybie jednej z ustaw przytoczonych w art. 216 u.g.n. Organ uznał tym samym, że brak jest podstaw do dochodzenia zwrotu tych nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego w oparciu o art. 136 u.g.n.

4 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. M., w którym podniosła, że przedmiotową nieruchomość, którą użytkowała od lat 60 – tych, otrzymała od byłego właściciela folwarku, na podstawie umowy darowizny. Wskazała również, że po przeprowadzeniu pomiarów geodezyjnych i ewidencji gruntów nie uwzględniono wspomnianej umowy, natomiast nieruchomość włączono do gruntów Lasów Państwowych. W dalszej części uzasadnienia zarzuciła naruszenie art. 890 § 1 Kodeksu cywilnego dodając, że do chwili obecnej żaden organ administracji państwowej nie chce uwzględnić roszczenia wynikającego z tego przepisu.

5 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a, art.136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] r. został przejęty na rzecz Skarbu Państwa majątek ziemski, w skład którego wchodziła m.in. nieruchomość, której zwrotu domaga się wnioskodawczyni. Nastąpiło to na skutek przeprowadzonej reformy rolnej, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej d.p.r.r., który zaczął obowiązywać z dniem 13 września 1944r. Z tym dniem nieruchomości ziemskie w nim wymienione przeszły w całości na własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ stwierdził, że przepisy d.p.r.r. spowodowały, że byli właściciele nieruchomości nim objętych po dniu 13 września 1944r. nie mogli nimi dysponować, bowiem nie byli już ich właścicielami. Wskazał również, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi, na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wyznaczają art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 tej ustawy. Organ podkreślił też, że tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem zainteresowana wywodzi na podstawie umowy darowizny z dnia 17 marca 1946r. i nie podjęła ona żadnych działań by ujawnić umowę w księdze wieczystej. Zdaniem organu przedłożona umowa nie dawała wnioskodawczyni tytułu prawnego do nieruchomości i tym samym nie ma ona interesu prawnego w sprawie, o którym mowa w art. 28 k.p.a., co skutkuje umorzeniem postępowania. Powyższe wynika z faktu, że przed spisaniem umowy darczyńca nie był już właścicielem nieruchomości, gdyż z dniem 13 września 1944r. przeszła ona na własność Skarbu Państwa. Organ podkreślił również, że nie ma kompetencji do weryfikowania prawidłowości wspomnianej umowy darowizny, gdyż należy to do kognicji sądów powszechnych. Organ dodał także, że nawet ewentualne uznanie M. M. za poprzednią właścicielkę nieruchomości również skutkowałoby brakiem możliwości jej zwrotu na podstawie art. 136 u.g.n. i wiązałoby się z koniecznością umorzenia postępowania, gdyż nie doszło w niniejszej sprawie do wywłaszczenia nieruchomości.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła zarzuty uprzednio podniesione w treści odwołania jednocześnie wskazując, że pomimo wydania dekretu PKWN były właściciel dysponował swoim majątkiem do dnia 24 czerwca 1946r., tzn. do czasu przejęcia majątku na rzecz Skarbu Państwa przez Wojewódzki Urząd Ziemski w K., gdyż umowę darowizny sporządzono dnia 17 marca 1946r., tj. 3 miesiące przed oficjalnym przejęciem majątku na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z postanowieniami umowy darowizny to obdarowana miała dopełnić wszelkie formalności związane ze sporządzeniem aktu notarialnego, jednakże z uwagi na występujące przeszkody po stronie darczyńcy do jego sporządzenia nie doszło.

7 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

9 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647).

10 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w gminie P., obręb M., nr 1 o powierzchni 11,9300 ha i nr 2 o pow. 22,1900 ha, dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powiedzieć przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383).

11 W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ (ust. 3).

12 Niewątpliwie u.g.n. odnosi się we wskazanym art. 136 do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Z kolei przepis art. 216 u.g.n. rozszerza zakres nieruchomości podlegających zwrotowi statuując zasadę, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. W przepisie art. 216 u.g.n. nie wymieniono jednak dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r., dlatego należy uznać, że przepisy u.g.n nie przewidują zwrotu nieruchomości zajętej (skonfiskowanej) na podstawie powyższego dekretu.

13 Zauważyć należy, iż powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstruuje w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych obejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja, lecz jako lista zamknięta. Jest to bowiem norma o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 990/10, LEX nr 1081100, wyrok NSA z dnia 23 września 2010r., sygn. akt I OSK 1602/09, LEX nr 745095).

14 W związku z powyższymi regulacjami Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy art. 136 ust. 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania do gruntów przejętych na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944r. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi również z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, która nie wykazała, że była właścicielem nieruchomości wymienionej we wniosku. Należy tym samym podzielić pogląd, że dokument, który przedłożyła za pośrednictwem pełnomocnika (akt darowizny) nie ma formy aktu notarialnego i nie wywołał skutków prawnych, zatem wskazana w nim osoba nie legitymowała się tytułem prawnym do wymienionej w nim nieruchomości. Dodatkowo należy stwierdzić, że wnioskodawczyni nie była również ujawniona w treści księgi wieczystej jako właściciel działek, których zwrotu żąda.

15 Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z treści dekretu, z chwilą jego ogłoszenia własność wymienionych w nim nieruchomości przechodzi na własność Skarbu Państwa, zatem w chwili sporządzenia aktu darowizny darczyńca nie był już formalnie właścicielem tej nieruchomości, a co za tym idzie - nie był władny dysponować jej prawem własności.

16 Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm.).