Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2020 r., III SA/Gl 657/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2020 r., III SA/Gl 657/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 518/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 886/19, oddalający skargę M. G. (dalej: skarżący, strona) na czynność Burmistrza [...] (dalej: organ) z [....] r. nr [...], w przedmiocie zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

3 Wydanie wyroku poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

4 Decyzjami z [...] r. Burmistrz [...] udzielił przedsiębiorcy R. G., prowadzącej jednoosobowo działalność gospodarczą zezwolenia na sprzedaż i podawanie: napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%.

5 W dniu [...] r. R. G. uiściła na rachunek gminy opłatę należną za cały rok [...] za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaś [...] r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z dniem [...] r., z powodu likwidacji i jednocześnie zrzekła się prawa do odwołania od decyzji organu.

6 Organ [...] r., w związku ze złożonym oświadczeniem, wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

7 W dniu [...] r. R. G. zmarła. Pismem z dnia [...] r. skarżący jako spadkobierca R. G. wniósł o zwrot nadpłaconych opłat za korzystanie z zezwoleń za okres od [...] r. do [...] r.

8 Pismem z [...] r., organ poinformował skarżącego, że nie znajduje jednoznacznych podstaw prawnych umożliwiających dokonanie zwrotu uiszczonych opłat. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z [...] r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie tej czynności, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 poz. 2137 ze zm. dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), a w szczególności art. 111 ust. 8 tej ustawy, przez odmowę zwrotu części uiszczonych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a nadto art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszającą, zawarte w tych przepisach normy konstytucyjne, wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, skutkiem czego skarżący został potraktowany w sposób odmienny, aniżeli osoby wnoszące opłaty w trakcie roku kalendarzowego.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

11 Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 886/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

12 W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący jako spadkobierca nie może skutecznie domagać się zwrotu uiszczonej jednorazowo przez spadkodawcę opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uznając jednocześnie za błędne stanowisko organu co do braku podstawy prawnej do żądania zwrotu części nienależnej opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez beneficjenta tego zezwolenia.

13 Strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

14 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej czynności i w efekcie oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu; brak wszechstronnego rozważenia materiału procesowego, znajdującego się w aktach sprawy; zawężenie granic orzekania;

15 2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, powoływanej dalej jako o.p.) w zw. z art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez niestwierdzenie przez Sąd I instancji bezskuteczności czynności organu, pomimo przyjęcia, że stanowisko organu w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty jest błędne i narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nadto przez przyjęcie, że zaskarżona czynność mimo wadliwego uzasadnienia nie narusza prawa;

16 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w części (str. 8, 9 uzasadnienia) odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącemu jako spadkobiercy przedsiębiorcy uprawnienia do żądania zwrotu nienależnej opłaty.

17 Skarżący postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 97 § 1 o.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że uprawnienie do żądania zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie przechodzi na spadkobierców.

18 Wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 518/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok pierwszoinstancyjny.

19 W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu. Konsekwencją opłaty ukształtowanej w powiązaniu z korzystaniem z zezwolenia jest przepis art. 111 ust. 8 ustawy. Odwołując się do tego przepisu, WSA trafnie wyjaśnił, iż z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi przy czym jest to czynność materialno-techniczna - podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyliczenia opłaty. NSA zgodził się z twierdzeniem, iż jest tylko jedna opłata należna i jest nią opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, przy czym dodał, iż jest to okres, w którym realizuje się przyznane adresatowi prawo do sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem w ocenie NSA, prawidłowy jest wniosek co do obowiązku zwrotu przez organ kwoty stanowiącej opłatę nienależną i odpowiadającego mu uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty nienależnej.

20 Następnie NSA nakazał sądowi pierwszoinstancyjnemu wyjaśnienie miejsca opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w obszarze finansów jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

22 Skarga okazała się zasadna.

23 Uchylenie przez NSA poprzedniego wyroku WSA w Gliwicach z 28 listopada 2019 r. rodzi konsekwencje dla dalszego postępowania sądowego, wynikające z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa może dotyczyć tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Pojęcia tego nie można ograniczyć li tylko do rozumienia normy prawa zawartej w przepisie, a należy ujmować je szerzej, z uwzględnieniem istoty postępowania dwuinstancyjnego i uwzględnić poglądy sądu wyższej instancji co do możliwości zastosowania w danej sprawie konkretnej normy. W przeciwnym razie istota postępowania dwuinstancyjnego ległaby w gruzach. Sąd pierwszej instancji nie może dokonywać nowych ocen prawnych sprzecznych z tymi, które w swym wyroku wyraził sąd odwoławczy.

24 W swym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. NSA uznał, że wyrok WSA w Gliwicach został wydany, z naruszeniem prawa procesowego, ponieważ Sąd nie dokonał rozważań zasadności stosowania do opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przepisów Ordynacji podatkowej oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż skarżącemu przysługiwał zwrot nadpłaconej nadpłaty.

25 W swym uzasadnieniu NSA wskazał, że skoro opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi uiszczana jest na rzecz gminy, to nie może egzystować poza budżetem tej jednostki samorządu terytorialnego, nie może też pozostawać w budżecie gminy kwota z tytułu opłaty nienależnej, a więc opłaty uiszczonej za okres, w którym zezwolenie utraciło byt prawny. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 t.j.), gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne gminy, zaś w art. 4 ust. 1 – 3 wyszczególniono źródła tych dochodów w tym m.in. wpływy z opłat innych [niż wymienione w pkt 2 lit. a) – e)] stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych (art. 4 ust. 1 pkt 3). W świetle treści przywołanego przepisu nie można wyłączyć z grupy dochodów gminy ustanowione art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

26 Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przepisy tej ustawy stosuje się do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca, wymieniając jako należności, do których znajduje zastosowanie Ordynacja podatkowa, opłatę skarbową oraz opłaty, nie odniósł tych opłat do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, lecz wskazał na przepisy o podatkach i opłatach lokalnych. Wśród tych przepisów mieści się art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i określonej nim opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

27 Nadto w art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zidentyfikowane zostały dochody publiczne, do których zaliczono m.in. opłaty i inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz m.in. jednostek samorządu terytorialnego wynika z odrębnych ustaw.

28 Przepis art. 60 u.f.p. określa – niewyczerpująco – jakiego rodzaju dochody m.in. budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, zaś art. 67 ust. 1 nakazuje do spraw wymienionych w art. 60 u.f.p. należności stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

29 Trzeba też wskazać, że opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu. Konsekwencją opłaty ukształtowanej w powiązaniu z korzystaniem z zezwolenia jest przepis art. 111 ust. 8 ustawy. Z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi. Bowiem w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia, a zatem niekorzystania z niego, gmina traci z mocy w art. 111 ust. 8 ustawy tytuł prawny do opłaty uiszczonej za czas po wygaśnięciu uprawnienia. W tym kontekście zarządzenie zwrotu opłaty nienależnej jest konieczne. Zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwolenia stanowi, w związku z przepisem art. 111 ust. 8 ustawy, obowiązek gminy, który nie może być warunkowany złożeniem wniosku w tym przedmiocie przez osobę zawiadamiającą organ o rezygnacji z zezwolenia. Natomiast żądanie zwrotu kwoty opłaty nienależnej przez spadkobiercę osoby, która zrezygnowała z zezwolenia należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa administracyjnego, nie zaś przepisów kodeksu cywilnego, które mają znaczenie o tyle, o ile istnieje potrzeba wykazania, że dochodzący zwrotu czyni to jako spadkobierca osoby, która złożyła rezygnację z zezwolenia i której należało zwrócić kwotę opłaty nienależnej. Tym bardziej, że organ w odpowiedzi na zawiadomienie o rezygnacji z zezwoleń wydał, w tym samym co zawiadomienie dniu, decyzję stwierdzającą ich wygaśnięcie z dniem [...] r. Obowiązek zwrotu nadpłaconej opłaty czyli tzw. opłaty nienależnej powstał zatem następnego dnia po wygaśnięciu decyzji, a nie było również przeszkód, aby zwrot taki zarządzić w dacie wydania decyzji wygaszającej zezwolenia. Fakt, iż adresatka decyzji zmarła w kilka dni po jej wydaniu nie czyni uiszczonej przez nią opłaty nienależnej należną i nie stwarza żadnego tytułu do zatrzymania kwoty nienależnej przez gminę.

30 Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażony niniejszym wyrokiem pogląd prawny co do braku podstaw prawnych pozostawania "nadpłaconej" opłaty za zezwolenie w budżecie gminy.

31 Mając na uwadze, że zaskarżona czynność narusza art. 11.1 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

32 O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem kosztów postępowania uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.