Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r., II SA/Gd 676/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r., II SA/Gd 676/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 28 stycznia 2019 r., o wstrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 25 września 2018 r. ustalającej warunki zabudowy, objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności.

3 Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z dnia 23 marca 2018 r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek Spółki warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji XI kondygnacyjnej zabudowy mieszkalno-usługowej, tj. budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym w granicach działki nr [..] i części działki nr [..], obręb [..], położonych w rejonie ul. W. w G. wraz z infrastrukturą techniczną i drogową w granicach działek nr [..]-[..], obręb [..].

5 Po rozpatrzeniu odwołania B. Kolegium w dniu 29 października 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

6 Wcześniej, w dniu 10 lipca 2018 r., inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmujący realizację XI kondygnacyjnej zabudowy mieszkalno-usługowej, tj. budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym w granicach działki nr [..] i części działki nr [..], obręb [..], położonych w rejonie ul. W. w G. wraz z infrastrukturą techniczną i drogową w granicach działek nr [..]-[..], obręb [..].

7 Rozpoznając ten wniosek, Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 września 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna wskutek złożenia oświadczeń o zrzeczeniu się prawa odwołania oraz upływu terminu na wniesienie odwołania.

8 W dniu 18 stycznia 2019 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 września 2018 r. Zdaniem organu mogło dojść do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. i wyrażonej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu decyzją własną, poprzez wydanie kolejnej decyzji przez organ pierwszej instancji w sprawie, w której organ ten już orzekał, a która wskutek złożenia odwołania zawisła przed organem odwoławczym.

9 W ocenie Kolegium okoliczności te wskazują, że prawdopodobne jest wystąpienie rażącego naruszenia zasad postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r., w trybie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie kontrolowanej w trybie nadzoru ostatecznej decyzji z dnia 25 września 2018 r.

10 Następnie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2019 r., po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji.

11 Kolegium podtrzymało swoje uprzednie stanowisko, że wykonalność decyzji o warunkach zabudowy oznacza możliwość wykazywania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, iż zagospodarowanie terenu w sposób decyzją określony, jako zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest w pełni uprawnione i może nastąpić na warunkach decyzją tą skonkretyzowanych. Z chwilą uzyskania przymiotu wykonalności decyzja ta staje się wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, że nie mogą one kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy jest więc wykonywana poprzez skonsumowanie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określonych nią warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenów decyzją tą objętych.

12 Zdaniem Kolegium wydanie przez ten sam organ kolejnej decyzji, w tej samej sprawie uprawdopodabnia wystąpienie rażącego naruszenie prawa, co dodatkowo potwierdza decyzja Kolegium z dnia 30 lipca 2019 r. stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy.

13 W skardze Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia własnego. Zarzuca Kolegium naruszenie:

14 1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r.

15 2/ art. 159 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta w dniu 25 września 2018 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i wskutek powyższego utrzymanie w mocy postanowienia o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji, gdy tymczasem takie prawdopodobieństwo nie występuje,

16 3/ art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający poznanie motywów kierujących organem administracji publicznej przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie,

17 4/ art. 159 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja ta nie jest wykonalna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego..

18 Zdaniem Spółki nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia zasad postępowania, gdyż przedmiotowa decyzja dotyczy kolejnego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, obejmującego inną inwestycję i inny teren. Wniosek ten, w odróżnieniu od wniosku rozstrzygniętego decyzją z dnia 23 marca 2018 r., nie obejmował usług w parterze lecz same usługi, a także dotyczył działki nr [..] i części działki nr [..], a nie działki nr [..] i części działki nr [..]. Ponadto projektowana infrastruktura drogowa ma być realizowana m.in. na działce nr [..] zamiast nr [..], a sama inwestycja ma dodatkowo obejmować przebudowę nawierzchni wraz z małą architekturą na działce nr [..], czego nie obejmował pierwotny wniosek. Również ustalenia decyzji Prezydenta Miasta różnią się od siebie. W decyzji z dnia 23 marca 2018 r. organ ustalił proporcje między funkcją mieszkaniową i usługową: usługi min. 20% powierzchni użytkowej w granicach terenu inwestycji, funkcja mieszkaniowa od drugiej naziemnej kondygnacji mieszkaniowej w górę. Natomiast w przedmiotowej decyzji z dnia 25 września 2018 r. proporcje te ustalono w ten sposób, że usługi mają znajdować się na pierwszej i drugiej kondygnacji naziemnej, a funkcja mieszkaniowa od trzeciej naziemnej kondygnacji mieszkaniowej w górę.

19 Oznacza to, że kolejny wniosek strony, rozpoznany decyzją z dnia 25 września 2018 r., nie dotyczył tego samego obszaru i tej samej inwestycji. Obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości składania kilku wniosków o ustalenie warunków zabudowy, dotyczących tej samej nieruchomości, dla różnych inwestycji, co zazwyczaj kończy się wydaniem kilku decyzji o warunkach zabudowy, osobno dla każdego z wniosków. Tym bardziej nie jest wykluczone składanie wniosków, które różnią się nie tylko zakresem inwestycji, ale również dotyczą innego obszaru. Skoro więc decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to również kilka decyzji można wydać temu samemu wnioskodawcy.

20 W konsekwencji Prezydent Miasta wydając kwestionowaną decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności, a zatem brak jest podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji.

21 W ocenie skarżącej Kolegium niedostatecznie uzasadniło twierdzenie o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości decyzji ostatecznej i nie odniosło się do okoliczności, które legły u podstaw tej decyzji.

22 Skarżąca uzasadniła też swoje stanowisko co do tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, twierdząc, że nie wynika z niej żadne prawo lub obowiązek dający się wykonać.

23 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał między innymi, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia zapadła już decyzja nieostateczna stwierdzająca nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta. Istniało zatem prawdopodobieństwo wadliwości decyzji, a podjęta w skardze polemika z okolicznościami, z jakich wadliwość kontrolowanej decyzji wynika, odnosi się do meritum sprawy i przekracza granice niniejszego postępowania.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

25 Skarga okazała się zasadna, jednakże z przyczyn innych, niż w niej wskazane.

26 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a więc czy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

27 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

28 Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu doprowadziła do wniosku, że orzekające w sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia tego organu.

29 W niniejszej sprawie Kolegium orzekało na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy. Kolegium uznało, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r. zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz jest ona wykonalna, w związku z czym zasadne jest wstrzymanie wykonania tej decyzji, potwierdzając takie stanowisko w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2019 r. podjętym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

30 Wypada zauważyć, że stanowisko i rozstrzygnięcie dokonane w zaskarżonym postanowieniu podjęto w sytuacji, gdy w dniu 30 lipca 2019 r. Kolegium wydało decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji ostatecznej. Ta okoliczność stała się zresztą dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta.

31 W takich okolicznościach zdaniem sądu wojewódzkiego rozstrzygnięcie organu było nieprawidłowe.

32 Wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ prowadzący postępowanie musi rozważyć, czy nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania decyzji. Już samo prawdopodobieństwo, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność nakazuje organowi procedującemu w trybie nadzoru wstrzymanie wykonania tej decyzji (art. 159 § 1 k.p.a.). Przepis ten daje więc podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, ale ochrona ta udzielana jest wyłącznie na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego dopuszczalności stwierdzenia nieważności, jak i później - do czasu wydania decyzji . Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą. W związku z tym organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej po to, by pomniejszyć negatywne skutki takiej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność (M.Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 159, LEX/el. 2019; wyroki NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 725/09 i z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2255/14, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej wydawane jest nie później niż w dacie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności.

33 Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium w dniu 26 sierpnia 2019 r. wydało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie własne o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r. o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy w dniu 30 lipca 2019 r. organ stwierdził już nieważność tej decyzji. Decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 25 września 2018 r. jest ostateczna, lecz nieprawomocna, gdyż została zaskarżona do tut. sądu administracyjnego, a sprawę ze skargi Spółki zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 677/19.

34 W tych okolicznościach sąd wojewódzki uznał, że rozstrzygając o utrzymaniu w mocy postanowienia o wstrzymaniu decyzji z dnia 25 września 2018 r. w sytuacji, gdy wydano już ostateczne – zaskarżone do sądu orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji poddanej kontroli nadzwyczajnej, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. Jak to już bowiem wyjaśniono, przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa znajduje zastosowanie tylko w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru, a po jego zakończeniu brak jest podstaw do udzielania tej ochrony. Aktualnie nie znajduje uzasadnienia prawnego pozostawianie w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, gdyż ochrona prawna wynikająca z art. 159 § 1 k.p.a. została zastąpiona ochroną, jaką daje ostateczne rozstrzygnięcie o nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru. Okoliczności tych nie dostrzegło jednak Kolegium rozpatrując ponownie sprawę wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2018 r., co świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Konsekwencją tego jest konieczność wyeliminowania z obrotu na podstawie art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającego postanowienia Kolegium o wstrzymaniu wykonania, z dnia 28 stycznia 2019 r.

35 Z uwagi na uwzględnienie skargi w całości nie ma konieczności odnoszenia się szczegółowo do jej zarzutów.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając istotne naruszenie art. 159 § 1 oraz art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w sentencji.

37 O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą (480 zł).

38 Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.