Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2007 r., II SA/Gd 376/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2007 r., II SA/Gd 376/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2006 r., nr [...], 2. orzeka, że postanowienia wskazane w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. G. kwotę 100,- (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 9 grudnia 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte przeciwko H. G. postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z wydanego przez ten organ postanowienia z dnia 17 kwietnia 2003 r. ( Nr [...] ). Postanowieniem tym organ zobowiązał H. G. do przedłożenia w terminie do dnia 30 sierpnia 2003 r. oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji sanitarnej oraz instalacji deszczowej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej w P. ze wskazaniem przyczyn pęknięć budynku i sposobu likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości.

3 Po otrzymaniu tytułu wykonawczego H. G. wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości doręczenia jej postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia oceny technicznej. Wyjaśniła, iż nie otrzymała postanowienia z dnia 17 kwietnia 2003 r., a osoba, której organ doręczył postanowienie, nie była jej pełnomocnikiem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności egzekucji i umorzenie prowadzonego postępowania.

4 Postanowieniem z dnia 13 marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 i art. 34 § 1 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oddalił zarzuty wyjaśniając w uzasadnieniu, iż postanowienie z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało doręczone prawidłowo pełnomocnikowi strony tj. W. J. Tym samym postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej jest ostateczne.

5 W zażaleniu na powyższe postanowienie H. G. nie zgodziła się z ustaleniem organu co do prawidłowości doręczenia jej postanowienia o nałożeniu obowiązku. Wyjaśniła, iż upoważniła W. J. do reprezentowania jej w innej sprawie administracyjnej dotyczącej samowoli budowlanej na działce sąsiadów.

6 Nie uwzględniając zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie swym orzeczeniem z dnia 27 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, iż skarżąca nie wskazała okoliczności mogących stanowić podstawę zarzutu. W tej sytuacji wydane rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy nie stwierdził również uchybień w przedmiocie doręczenia stronie postanowienia z dnia 17 kwietnia 2003 r. W kwestii tej wyjaśnił, iż skarżąca ustanowiła W. J. swoim pełnomocnikiem, a w związku z tym korespondencja była prawidłowo kierowana na adres pełnomocnika.

7 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. G. zarzuciła organom naruszenie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazała, iż pełnomocnictwo dla W. J. było skierowane wyłącznie do Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rozwoju Regionalnego i dotyczyło wyłącznie sprawy związanej z samowolą budowlaną sąsiadów, co zostało zaznaczone w treści upoważnienia. Do sprawy wszczętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dotyczącej stanu technicznego jej budynku i instalacji sanitarnej, nie udzielała pełnomocnictwa, a zatem postanowienie z dnia 17 kwietnia 2003 r. powinno zostać jej doręczone.

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zważył, co następuje:

10 Skarga jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

11 Zarówno organy, jak i skarżąca skoncentrowały się na polemice dotyczącej prawidłowości doręczenia postanowienia z 17 kwietnia 2003 r. Tymczasem okoliczność ta w niniejszej sprawie nie ma znaczenia. Zasadniczą natomiast kwestią w sprawie jest ustalenie, jaki jest charakter prawny postanowienia z dnia 17 kwietnia 2003 r. oraz czy postanowienie to dawało podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ). Jak wynika z akt sprawy postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek przedstawienia oceny technicznej zostało wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu i dotyczącym nieprawidłowości kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz stanu technicznego budynku usytuowanego na działce na [...] w P. Postanowienie to wydano z powołaniem się na art. 62 ust. 3 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) oraz art. 123 kpa. Powołany przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w dacie orzekania stanowił, że właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – może nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W orzecznictwie sądowym dotyczącym cytowanego przepisu jednolicie przyjmuje się, iż nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego może być zawarte w decyzji tylko wówczas, gdy decyzja ta dotyczy również nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli ( wyroki NSA z dnia 28 listopada 2001 r. SA/Sz 2346/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., II SA/Po 1886/98, niepublikowane, a także wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1622/97, Lex nr 47838 ). Przyczyna tego rozróżnienia leży w tym, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego stanowi element innego postępowania i ma charakter dowodowy, nałożenie zaś obowiązku przeprowadzenia kontroli jest samodzielną sprawą administracyjną. W wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1998 r. IV SA 623/96, Lex nr 43123, podkreślono, że art. 62 ust. 3 w zakresie możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego umożliwia przerzucenie obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, które według kodeksu postępowania administracyjnego obciąża organ administracji publicznej ( art. 7 i 77 § 1 kpa ), na stronę tego postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, iż postanowienie z dnia 17 kwietnia 2003 r. wydane w sprawie, której przedmiotem jest stan techniczny budynku i instalacji skarżącej, ma charakter dowodowy i nie załatwia ono ostatecznie prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej. Celem wydanego postanowienia jest wyjaśnienie w toku prowadzonego postępowania kwestii technicznych niezbędnych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Dopiero w zależności od dokonanych - na podstawie przedstawionej przez stronę oceny - ustaleń organ wyda decyzję orzekającą co do istoty sprawy w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 3 zamieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Rozdział ten określa obowiązki właścicieli obiektów i uprawnienia organów w zakresie utrzymywania należytego stanu technicznego obiektów budowlanych. W Rozdziale 8 Prawa budowlanego zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego" ustawodawca określił właściwość organów, ich obowiązki i uprawnienia. Przepisy zawarte w tym rozdziale mają zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań organów określonych w przepisach Prawa budowlanego i co istotne odnoszą się do wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W art. 81 c ustępie 2 i 4 ustawy Prawo budowlane wskazano, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno – budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Zdaniem Sądu, regulacja z art. 81 c ust. 2 i 4 uzupełnia przepis art. 62 ust. 3 w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Jeżeli organ w toku postępowania mającego na celu sprawdzenie stanu technicznego obiektu i nałożenie na właściciela obiektu obowiązków z art. 66 Prawa budowlanego postanowieniem dowodowym wydanym w oparciu o art. 62 ust. 3 tej ustawy i 123 kpa żąda od strony przedłożenia ekspertyzy, to w przypadku jej nieprzedłożenia lub przedłożenia takiej, która niedostatecznie wyjaśnia sprawę, zastosowanie znajduje przepis art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który umożliwia organowi zlecenie jej wykonania na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 123 kpa ma charakter dowodowy i stanowi element wyjaśniania przez organ okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Przedłożona przez stronę ocena techniczna tak jak każdy dowód podlega ocenie organu. W przypadku gdy jest ona niepełna bądź nieprawidłowa organ ma możliwość zastosowania art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, iż postanowienie zobowiązujące stronę do przedłożenia oceny technicznej wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega wykonaniu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie nakłada ono bowiem na stronę obowiązku publicznoprawnego, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 tej ustawy i nie może być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego zgodnie z jej art. 26. Egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie takiego tytułu jest niedopuszczalna ( art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ) i powinna zostać umorzona.

12 W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie postanowienia oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Stosownie do art. 152 w/w ustawy określono, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.

13 Na zakończenie należy wskazać, iż kwestia prawidłowości dokonywanych dla skarżącej doręczeń powinna zostać dokładnie wyjaśniona przez organ prowadzący sprawę w toku której wydano postanowienie dowodowe z dnia 17 kwietnia 2003 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż postępowanie to do chwili obecnej nie zostało zakończone w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt tego postępowania wynika natomiast, iż skarżąca umocowała W. J. do reprezentowania jej w sprawach wymienionych w piśmie Nr [...] z 4 czerwca 2002 r. ( upoważnienie k. 16 ). W aktach brak jest przedmiotowego pisma, stąd nie można określić zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto sam dokument pełnomocnictwa nie jest w oryginale lecz w kserokopii. Niewyjaśnienie tych okoliczności może mieć istotny wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania.