Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r., II SA/Gd 312/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2008 r., II SA/Gd 312/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M. K. – W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2007 r., Nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r., Nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym oraz drugim nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. – W. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 M. K. – W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku.

3 Skarżąca domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

4 art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; art. 8 kpa oraz

5 art. 9 kpa, polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, czym poderwane zostało zaufanie do działania organów administracji; art. 10 § 1 kpa, polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią w drodze decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

6 Zaskarżona decyzja została podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), po ustaleniu następującego stanu faktycznego.

7 Przedmiotowy budynek – segment skrajny w zabudowie szeregowej przy ul. [...] realizowano z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 października 1986 r. Nr [...] wydanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej A. Wymieniona decyzja następnie została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] na skarżącą M. K. - W..

8 Organ nadzoru budowlanego, działając na postawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wszczął postępowanie, w trakcie którego postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie, w wyniku kolejnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego została wydana, w dniu 19 listopada 2001 r., w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, decyzja Nr [...] nakładająca, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: przedłożenia inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta.

9 Po dostarczeniu przez inwestora dokumentacji, organ I instancji decyzją z dnia 5 września 2003 r. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K..-W. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

10 Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia 15 stycznia 2004r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi m.in. na uchybienia stwierdzone w dokumentacji, brak uzgodnienia projektu z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w zakresie usytuowania budynku oraz brak dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wymaganej z uwagi na przynależność obiektu do trzeciej kategorii geotechnicznej.

11 W dniu 4 lipca 2004 r. inwestor złożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację, w tym projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K. z datą "maj 2004 r." wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy. Następnie, w dniu 30 lipca 2004 r. zostało dostarczone uzgodnienie Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w zakresie lokalizacji wjazdu na posesję inwestora.

12 W wyniku oceny przedłożonej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki nakazane decyzją z dnia 19 listopada 2001 r., co stało się podstawą wydania decyzji z dnia 19 listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt architektoniczno – budowlany dokończenia budowy z maja 2004 r. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

13 Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, w szczególności pod kątem uchybień i braków wskazanych w decyzji z dnia 15 stycznia 2004 r. organ II instancji stwierdził, że braki te zostały częściowo uzupełnione. Została opracowana dokumentacja geologiczno - inżynierska zawierająca opinię odnośnie stateczności skarpy. Przedłożony został również nowy projekt dokończenia robót – z maja 2004r., w którym wyeliminowano wskazane niezgodności w zakresie warunków technicznych. Projekt ten w części budynku ul. [...], przylegającej do budynku ul. [...] przewidywał jednakże o jedną kondygnację więcej niż projekt z lipca 2001 r. Powołując się na opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. N. "Orzeczenie techniczne dotyczące oceny wpływu budynku położonego przy ul. [...] na przyległy budynek Nr [...]. G., marzec 2002 rok", autor części konstrukcyjnej mgr inż. S. K. przedstawił wzmocnienie konstrukcji fundamentowania ściany "przy sąsiedzie" dla nowego schematu obciążeń.

14 Właściciele budynku przy ul. [...] zakwestionowali rozwiązanie przedstawione w projekcie dokończenia z maja 2004 r. przedkładając jako dowód kontrekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. F. G..

15 W powyższej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do dr inż. L. N. o zajęcie stanowiska w wyżej opisanej sprawie w odniesieniu do nowo projektowanego w maju 2004 r. budynku przy ul. [...]. Autor "Orzeczenia technicznego (...)" z marca 2002 r. w piśmie z dnia 10 marca 2005 r. stwierdził, że opracowana dokumentacja na dokończenie budowy budynku nr 28, jest niezgodna z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia technicznego, a także, że nadbudowa piętra nad tarasem przyległym do budynku Nr [...] jest jego zdaniem niedopuszczalna.

16 Uwzględniając powyższe stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. L. N., organ II instancji uznał, że "Orzeczenie techniczne(...)" z marca 2002 r. nie może być wykorzystane w odniesieniu do nowo opracowanego projektu dokończenia robót z maja 2004 r., dlatego decyzją z dnia 16 marca 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

17 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. nr [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę znajdującego się w budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] .

18 W kolejnym postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r. organ II instancji uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie PINB decyzją z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku.

19 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczy ustalił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia 11 grudnia 2006 r. z uwagi na różne stanowiska projektantów i rzeczoznawców w kwestii warunków technicznych, jakie spełniać ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. [...] , organ I instancji przeprowadził w dniu 5 czerwca 2007 r. rozprawę administracyjną. Podczas tej rozprawy z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawców i projektantów ustalono, że zarówno projektanci jak i rzeczoznawcy podtrzymują wcześniej zajęte stanowisko w przedmiotowej sprawie. Nieobecny na rozprawie rzeczoznawca budowlany dr inż. L. N. przysłał pismo z dnia 28 maja 2007 r., w którym nawiązując do swojej ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku opracowanej w 2002 r. stwierdził, że podtrzymuje wnioski w niej zawarte. Nadto podał, że wydanie pozwolenia na kontynuowanie budowy wymaga wzmocnienia fundamentów na granicy parceli według przedstawionej koncepcji, zabetonowanie kanału rewizyjnego w garażu i nienadbudowywanie pomieszczenia nad tarasem przyległym do granicy parceli. Przedłożony przez skarżącą projekt dokończenia przedmiotowej budowy nie uwzględnia wymienionych powyżej wskazań.

20 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomimo kilkuletniego postępowania w przedmiotowej sprawie, inwestor nadal nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 listopada 2001 r.

21 Przyjęte w przedłożonym projekcie rozwiązania projektowe, w przypadku kontynuacji budowy tego obiektu, spowodują zagrożenia dla sąsiedniego budynku przy ul. [...] . Zatem przedłożony przez skarżącą projekt architektoniczno-budowlany z maja 2004 r. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] nie może być zatwierdzony. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr [...], z którego wynika, że przedmiotowy projekt dokończenia robót nie był uzgodniony z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta, co między innymi jest wymogiem decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

22 Organ II instancji powołał się na treść art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i w przypadku, gdy budowa została zakończona – wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ inwestor złożył w dniu 4 lipca 2004 r. wraz z dokumentacją taki wniosek, organ był obligowany do jego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona dokumentacja nie spełnia wymogów przewidzianych w decyzji z dnia 19 listopada 2001 r. i z tych względów uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

23 Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 kpa organ uznał je za bezzasadne wskazując, że strona już od siedmiu lat bierze czynny udział w postępowaniu. Dodatkowo organ podał, że nałożony na inwestora obowiązek dotyczył m.in. warunków technicznych, jakie spełnić ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku. Z tych względów organ miał obowiązek sprawdzenia przedłożonej dokumentacji w tym zakresie.

24 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

25 Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 września 2008 r. reprezentujący uczestniczkę postępowania I. M. – H. pełnomocnik procesowy - adwokat J. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarga "pochodzi od pełnomocnika, który nie miał umocowania do działania w okresie, w którym wniesienie skargi było dopuszczalne". W przypadku nieodrzucenia skargi, strona wniosła o jej oddalenie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

27 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

28 Zakres tej kontroli określa art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

29 W pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek reprezentującego uczestniczkę postępowania I. M. – H. pełnomocnika procesowego, o odrzucenie skargi pochodzącej od nieumocowanego pełnomocnika. W ocenie Sądu wniosek ten jest bezzasadny.

30 Przepisy dotyczące pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte są w Rozdziale 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art. 36 pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, 2) do prowadzenia poszczególnych spraw, 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Z kolei w przepisie art. art. 37 § 1 wskazano, że osoba uprawniona do reprezentowania strony przed sądem obowiązana jest, stosownie do dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej.

31 Z akt sądowych wynika, że pełnomocnik strony skarżącej – adwokat K. G., do wniesionej skargi (z dnia 17 marca 2008 r.) nie dołączył pełnomocnictwa procesowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 kwietnia 2008 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych skargi, między innymi nadesłania przedmiotowego pełnomocnictwa "do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnym". Zarządzenie zostało wykonane w zakreślonym terminie, pełnomocnik poza odpisem skargi złożył pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą w dniu 23 kwietnia 2008 r., wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2008 r. pełnomocnik powołał się na udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo do jej reprezentowania z dnia 11 sierpnia 2005 r., dołączone do akt administracyjnych, lecz obejmujące również upoważnienie do sporządzania, wniesienia i popierania skargi do WSA (vide: pismo i pełnomocnictwo procesowe k. 13-14).

32 Wprawdzie data udzielonego pełnomocnictwa jest późniejsza od daty złożenia skargi, ale okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie powoduje zastosowania rygoru z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi.

33 Jest w niniejszej sprawie niesporne, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi K. G. w postępowaniu administracyjnym, a obejmowało ono również, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, czynności związane z postępowaniem sądowoadministracyjnym (vide: fotokopia pełnomocnictwa z 11.08.2005 r. k. 293 akt administracyjnych I instancji t. 5). Jest niesporne, że pełnomocnictwo to nie zostało odwołane. Oznacza to, że pełnomocnik posiadał stosowne umocowanie również do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym w postępowaniu sądowym poddać się musi określonym rygorom formalnym, wynikającym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

34 Stosownie do wymogu określonego w art. 46 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik strony jest zobowiązany dołączyć do akt sądowych pełnomocnictwo przy pierwszej czynności procesowej, którą w niniejszej sprawie było wniesienie skargi.

35 Obowiązek ten został przez ustawodawcę potraktowany jako wymóg formalny stawiany pismu procesowemu, którego niezachowanie wywołuje konieczność wezwania strony o jego uzupełnienie w terminie siedmiu dni, ze skutkiem wynikającym z art. 49, a w odniesieniu do skargi – z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

36 Nie ma przy tym zwolnienia od tego obowiązku przez fakt, że pełnomocnictwo, upoważniające również do występowania przed sądem administracyjnym, zostało złożone w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie pełnomocnik mógł był sporządzić uwierzytelniony odpis z pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych, o ile nie dysponował jego kopią, jednakże strona, co jest w sposób oczywisty dopuszczalne, mogła również udzielić pełnomocnictwa stricte procesowego.

37 W niniejszej sprawie strona skarżąca udzieliła kolejnego, tym razem szczególnego pełnomocnictwa do występowania w tej konkretnej sprawie przed sądami administracyjnymi (WSA i NSA) i takie pełnomocnictwo dołączono do akt sądowych, w ustawowym terminie zakreślonym dla uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym należy ocenić, że działający w imieniu skarżącej pełnomocnik posiada nieprzerwane, od dnia 11 sierpnia 2005 r. umocowanie do jej zastępowania w kontrolowanej sprawie administracyjnej oraz do wniesienia skargi i jej popierania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co wykazał także szczególnym pełnomocnictwem procesowym złożonym na potrzeby niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

38 W tych okolicznościach sprawy, odrzucenie skargi wyłącznie z tego powodu, że pełnomocnictwo (dołączone jako uzupełnienie braków formalnych skargi) zostało formalnie udzielone w dacie późniejszej niż wniesienie tej skargi, byłoby nie tylko bezzasadne ale i stanowiłoby, zdaniem Sądu, nadmierny i nieuzasadniony rygoryzm, powodujący ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 254/05 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

39 Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, nie było podstaw do odrzucenia skargi.

40 Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W szczególności kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego, art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy.

41 Na wstępie rozważań wskazać należy, że przepisy art. 50 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normują szczególny tryb legalizacji wszelkich robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem przepisów tej ustawy, innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tryb ten dotyczy również budowy obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

42 Z okoliczności sprawy wynika, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w maju 2001 r., a w dniu 7 czerwca 2001 r. przeprowadzony został dowód z oględzin obiektu budowlanego na działce nr [...] Km [...] przy ul/ [...] (vide: k. 11, 12, 54 akt administracyjnych I instancji t. 1). Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego – skrajnego segmentu budynku szeregowego w zabudowie jednorodzinnej – prowadzone są z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności poprzez poszerzenie o 640 cm oraz przesunięcie w stronę ulicy [...], po czym działając na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych ((vide: k. 63 akt administracyjnych I instancji t. 1). Z ustaleń organu wynika, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z dnia 24 października 1986 r., Nr [...], wydana została dla Spółdzielni Mieszkaniowej A , a następnie przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] na skarżącą M. K. – W., w zakresie budynku mieszkalnego segmentu budynku szeregowego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] Km [...] przy ul. [...] (vide: k. 1, 2 akt administracyjnych I instancji t. 1). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak ustalono, pozostawała w obrocie prawnym decyzja PINB podjęta w dniu 19 listopada 2001 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek złożenia następujących dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych d stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: inwentaryzacji budowlanej stanu istniejącego segmentu, orzeczenia technicznego zawierającego ocenę samowolnie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz ocenę wpływu obiektu na przylegający segment przy ul. [...] oraz projektu budynku zawierającego sposób doprowadzenia obiektu do zgodności uzgodnionego przepisami technicznymi, uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta (vide: k. 102 akt administracyjnych I instancji t. 1).

43 Po złożeniu przez inwestora przedmiotowych dokumentów, wydana została przez PINB decyzja z dnia 5 września 2003 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. K.. - W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia 15 stycznia 2004 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania przed tym organem, w dniu 4 lipca 2004 r. została złożona przez skarżącą, będąca przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć, poprawiona i uzupełniona dokumentacja obejmująca projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K., sporządzona z datą "maj 2004 r.", wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy (vide: wniosek k. 218 akt administracyjnych I instancji t. 1, załączniki t. 3 i 4)).

44 Jak ustalił organ I instancji, w aktach sprawy znajdują się rozbieżne opinie oraz ekspertyzy składane przez strony postępowania: orzeczenia techniczne autorstwa L. N. i K. D. złożone przez skarżącą; opinia geotechniczna wykonana przez dra inż. W. C. z Katedry G. W. B. W. i I. Ś. P. G., dołączona po pisma Ireny M. – H. wniesionego do organu nadzoru budowlanego 22 sierpnia 2002 r.; opinia L. N. z dnia 10 marca 2005 r.; ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego dr inż. F. G. sporządzona na zlecenie skarżącej; opinie autora części konstrukcyjnej kolejnych wersji projektów sporządzanych od 2001 r. mgr inż. S. K.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB, przedstawiając odmienne stanowiska wymienionych rzeczoznawców i specjalistów oraz, jak to określono "skrajne warunki dopuszczenia do wznowienia budowy przedmiotowego budynku", ocenił organ, że opracowany projekt zamienny z 2004 r. w części konstrukcyjnej nie jest właściwy w odniesieniu do opinii, orzeczeń technicznych i ekspertyz, stanowiąc przy tym "składankę" rysunków pochodzących z różnych dat, od roku 2001 do 2005. Nadto przyjęte w projekcie dokończenia budowy rozwiązania projektowe w przypadku kontynuacji budowy spowodują zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. [...]. Takie stanowisko zaaprobował organ odwoławczy, podobnie jak i ocenę, że mimo złożenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. inwestor nadal nie wykonał obowiązków nałożonych opisaną wyżej decyzją z dnia 19 listopada 2001 r.

45 Z tak ustalonego zasadniczego stanu faktycznego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wszczęte zostało w roku 2001 według regulacji przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy, opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2000 r., Nr 106, poz. 1126.

46 Zgodnie z obowiązującą wówczas regulacją, art. 50 ust. 1 przewidywał, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

47 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

48 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

49 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

50 Z kolei przepis art. 51 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z dnia 19 listopada 2001 r., Nr [...] przewidywał, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

51 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

52 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

53 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

54 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

55 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

56 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

57 Przytoczone wyżej przepisy zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r., Nr 93 poz.888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r., przy czym ta ostatnia nowela pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.

58 W niniejszej sprawie organy administracji, o czym była mowa powyżej, za podstawę wydanych decyzji przyjęły treść art. 51 w brzemieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r., Nr 93 poz.888). Stanowisko takie należy uznać za wadliwe. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Regulacja ust. 2 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, przepis prawa materialnego znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest art. 51 Prawa budowlanego, podlega zastosowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., to jest do dnia 11 lipca 2003 r.

59 Jak wynika z ustaleń organu II instancji oraz akt sprawy administracyjnej, na dzień 11 lipca 2003 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), brak było ostatecznej decyzji kończącej niniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 106, poz. 1126. W obrocie prawnym, po wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, co jest w niniejszej sprawie niesporne, pozostawało do tego dnia jedynie postanowienie PINB z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymujące roboty budowlane, oraz decyzja PINB podjęta w dniu 19 listopada 2001 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora, w terminie do dnia 31 maja 2002 r., obowiązek złożenia opisanych wyżej dokumentów. Ta ostatnia decyzja w sposób oczywisty narusza przepis, który stanowił materialnoprawną podstawę jej wydania, bowiem podkreślić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kpa. Jest to uzupełnienie materiału dowodowego, dla którego właściwą formą byłoby postanowienie a nie decyzja. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy podejmuje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w okolicznościach niniejszej sprawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., natomiast kończy postępowanie w tym trybie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a lub ust. 2.

60 Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organy administracji dokonały naruszenia przepisu przejściowego, art. 7 ust. 1 noweli do Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., w konsekwencji prawa materialnego - przepisu art. 51 ust. 4 i 5 w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

61 Wskazać również trzeba, niezależnie od opisanej wadliwości, na błędne zastosowanie wymienionego przepisu, poprzez wydanie decyzji o treści, która nie była w art. 51 przewidziana.

62 Jak opisano wyżej, w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

63 Z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane (będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji) w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wynika, że w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i zależności od wyniku tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5 (nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).

64 Zdaniem Sądu, niewykonanie obowiązku oznacza zarówno sytuację, gdy inwestor w ogóle nie wykonał nałożonych obowiązków, jak też sytuację, gdy organ sprawdzając wykonanie przez inwestora obowiązku dokonuje negatywnej oceny przedłożonych dokumentów. Wprawdzie w ustępie 4 mowa jest o wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednakże w ocenie Sądu możliwe jest jedynie wydanie decyzji pozytywnej, natomiast decyzja odmowna nie znajduje uzasadnienia. Przekonuje o tym również dalsza treść tegoż przepisu, wyraźnie stanowiącego, że w przypadku zakończenia budowy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 381/07, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, przepis art. 51 ust. 5 "uznać należy za lex specialis w stosunku do regulacji z ust. 4 tego samego artykułu, mający zastosowanie wtedy, gdy nałożony obowiązek nie został wykonany. Skoro przepis ten ma wprost zastosowanie do sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku, to trzeba uznać, iż w sytuacji spełnienia dyspozycji do zastosowania tego przepisu zbędne i nieracjonalne, a przy tym sprzeczne z dyspozycją art. 12 § 1 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania) byłoby wydawanie wcześniej decyzji odmawiającej zatwierdzenia takiego projektu i odmawiającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych".

65 W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły również z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118).

66 Opisane wyżej naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 718), dotyczące organów obu instancji, miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie art. 51, w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., przewiduje w sytuacji niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jedynie zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

67 Ponadto Sąd, działając na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), objął kontrolą również decyzję PINB z dnia z dnia 19 listopada 2001 r.

68 Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

69 Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z tych przyczyn Sąd skontrolował również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...], albowiem decyzja ta pozostaje w granicach niniejszej sprawy administracyjnej, która wyznacza tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu także ta ostania decyzja narusza prawo, ponieważ będący jej podstawą a przytoczony wyżej, art. 51 ust. 1 pkt 2, nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych przez organ czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a nie przedstawienia dokumentów – ocen, orzeczeń technicznych i projektów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

70 W tym kontekście zarzut skargi naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego należy uznać za uzasadniony, choć z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

71 Natomiast zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania w ocenie Sądu są zasadne jedynie częściowo, w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 kpa). Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, w aktach znajdują się liczne opinie i ekspertyzy, składane przez skarżącą i uczestniczkę postępowania, o treści sprzecznej bądź wzajemnie się wykluczającej. Dowody te podlegają ocenie pod kątem przydatności dla rozstrzygnięcia, na zasadach określonych w art. 80 kpa, przy czym nie jest wystarczające stwierdzenie ich sprzeczności, tak jak to uczynił organ I instancji, wymagają bowiem rzetelnej oceny co do prawidłowości i wiarygodności, a tego w rozstrzygnięciach obu organów zabrakło. Wprawdzie przed organem I instancji przeprowadzone zostały, i słusznie zważywszy na zakres sporu, rozprawy administracyjne ustalające sporne elementy postępowania dowodowego, jednakże w sytuacji, gdy każdy rzeczoznawca pozostaje przy swoim stanowisku, należało rozważyć wniosek uczestniczki postępowania I. M. – H., z dnia 8 lipca 2002 r., o powołanie przez organ niezależnego biegłego (vide: pismo k. 120 akt administracyjnych I instancji, t. 1). Podkreślić bowiem trzeba, że to na organie spoczywał obowiązek dokładnego oznaczenia czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), a nie przerzucanie tego obowiązku na inwestora poprzez nakazanie mu złożenia projektu dokończenia robót budowlanych. W konsekwencji wadliwości przeprowadzonego postępowania naruszony został, poza wymienionymi wyżej przepisami, również art. 107 § 3 kpa, gdyż zabrakło w uzasadnieniu, szczególnie organu odwoławczego, odniesienia się do skonkretyzowanych zarzutów strony skarżącej, odwołującej się między innymi do konkretnie wyrażonych stanowisk przez rzeczoznawców D. i N.. Opisane naruszenia miałyby istotne znaczenia dla sprawy tylko wówczas, gdyby postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo, to jest w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Ponieważ tak nie jest, naruszenie przy tym przez organy przepisów postępowania nie ma charakteru rozstrzygającego.

72 Tę sama uwagę należy odnieść do zarzutów naruszenia ogólnych zasad postępowania, wyrażonych w art. 8-10 kpa. Oczywiście wadliwość przeprowadzonego postępowania, wynikająca w znacznej mierze z błędnie zastosowanej podstawy prawa materialnego, podrywa zaufanie do działania organów administracji, jednakże ani brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, ani też uniemożliwienie jej zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranych materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji, nie miałoby istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego na marginesie należy wskazać, że strona skarżąca czynnie uczestniczy od samego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w tym od dnia 11 sierpnia 2005 r. z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, korzysta przy tym z prawa przeglądania akt, otrzymuje żądane kserokopie pism, składa w terminie środki odwoławcze od decyzji, zatem zarzut nieinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych czy też uniemożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranych materiałów, nie został należycie wykazany.

73 Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję poprzedzającą oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...], i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.

74 Rozpatrujący sprawę ponownie organ I instancji, stosując dla potrzeb niniejszego postępowania tryb przewidziany dla samowolnego odstępstwa od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, określony w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) dokona ustaleń niezbędnych dla oznaczenia czynności, które winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). Wskazać przy tym należy, co wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, że prace budowlane związane z budową przedmiotowego budynku nie zostały zakończone. Następnie stosownie do okoliczności, podejmie organ decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1a lub ust. 2 Prawa budowlanego.

75 O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek skarżącej, zgodnie z art. 200 w związku z art. art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając, że na poniesione koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego w wysokości 257,00 zł.