Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., III SA/Gd 438/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., III SA/Gd 438/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie skierowania A. J. do Domu Pomocy Społecznej w B. uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierował A. J. do domu pomocy społecznej na czas nieokreślony. Decyzją Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. orzeczono o umieszczeniu A.J. w Domu Pomocy Społecznej w B. Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. Dom Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle i psychicznie chorych w B., prowadzony przez A "[...]" nr KRS [...], poinformował powiatowe centrum pomocy rodzinie, że A.J. został umieszczony w placówce [...] w dniu 4 lipca 2014 r. Decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. Burmistrz ustalił opłatę za pobyt A. J. w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości 3 059 zł, z czego odpłatność ponoszona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wynosi 2518, 25 zł. miesięcznie.

3 We wrześniu 2014 r. A. J. uciekł z domu pomocy społecznej. W dniu 4 listopada 2014 r. prowadząca dom A "[...]" poinformowała MOPS w R., że pomimo ucieczki A. J. jest wciąż formalnie mieszkańcem domu pomocy społecznej w B., wobec czego zarówno A.J. jak też MOPS w R., zobowiązani są ponosić opłaty za pobyt w domu za kolejne miesiące.

4 Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...] adresowaną do A.J., Burmistrz Miasta orzekł o:

5 - uchyleniu decyzji z dnia 14 sierpnia 2012 r. wraz z późniejszymi zmianami w całości z mocą od dnia 5 września 2014 roku,

6 - zakończeniu realizacji pomocy społecznej w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w B. z dniem 5 września 2014 r - nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności."

7 Decyzję wydano z urzędu w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

8 W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. wraz z późniejszymi zmianami A. J. przyznano pomoc społeczną w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w B. Jednak A. J. opuścił dom pomocy społecznej w dniu 5 września 2014 r., a następnie - w dniu 2 grudnia 2014 r. - pisemnie oświadczył, że rezygnuje z pomocy społecznej udzielanej mu w tej formie. W decyzji zaznaczono, że otrzymują ją: adresat, Dom Pomocy Społecznej "[...]" w B. oraz Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M.

9 A.J. nie zaskarżył decyzji. Odwołanie od decyzji wniosła natomiast A [...] nr KRS [...], jako podmiot prowadzący Dom Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle i psychicznie chorych.

10 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania A [...], odmawiając jej przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie. Podkreślono, że [...] nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zaznaczono, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy odwołanie wnosi podmiot niemający ku temu legitymacji bądź osoba niemająca zdolności do czynności prawnych.

11 Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z tego samego dnia sygn. akt [...], z powołaniem art. 31 kpa, odmówiono [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A [...] wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

13 Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie – przy jego wydaniu – przepisów postępowania tj.

14 - art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, art. 8 kpa, art. 134 kpa, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa , art. 10 kpa oraz – art. 31 §4 kpa,

15 Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj.

16 - art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. .U .z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 50, 59,, 61, 62 i 63 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności poprzez wydanie decyzji z mocą wsteczną.

17 Strona skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji została jej doręczona wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, wobec czego z tego prawa skorzystała.

18 W skardze wskazano jednocześnie że - w ocenie [...] - organ I instancji, wszczynając postępowanie dotyczące A. J., miał obowiązek zawiadomić o tym [...]. Ponieważ organ tego nie uczynił, uniemożliwiło to [...] skorzystanie na etapie postępowania przed organem I instancji z uprawnień wynikających z art. 31 § 4 Kpa.

19 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

21 Postępowanie przed sądami administracyjnymi unormowane jest ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – p.p.s.a.); a kontrolę działalności administracji publicznej Sąd sprawuje pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

22 Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 p.p.s.a.

23 Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania, zatem – kontrola sądu ograniczona jest do zakresu objętego tym postanowieniem.

24 Dlatego argumenty dotyczące decyzji organu I instancji tj. Burmistrza Miasta z dnia 3 grudnia 2014 r. nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu nie stosowało przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t .Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.).

25 Kontrolowane postanowienie wydane zostało z powołaniem art. 134 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i że postanowienie to jest ostateczne.

26 Zatem zgodne z zacytowanym przepisem będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, że odwołanie, które służy stronie, wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, (a ponadto – w sytuacjach przewidzianych w części drugiej cyt. przepisu - kiedy stronie doręczono decyzję organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia, a nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania).

27 W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

28 Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, że ich nie rozważał.

29 Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać, że, zdaniem organu, odwołanie od decyzji nie przysługuje A [...], bowiem nie jest ona stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 §.1 kpa.

30 W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dodaje, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania, przywołując Komentarz do art. 31 A. Wróbla oraz wskazując – bez bliższych wyjaśnień, na wyrok WSA w W-wie z dn. 14.12.2009 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1764/09, LEX nr 583572. lecz nie wyjaśniając, w której części wskazany wyrok odnosi się do okoliczności sprawy.

31 Dla przypomnienia – w wyroku tym Sąd wyjaśniał, że: " Nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby na podstawie p.w.p. pojęciu interesu prawnego przypisywać, dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu własności przemysłowej, odmienną treść niż ma ono na gruncie k.p.a.

32 2. Interes prawny to związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

33 /..../.

34 Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego....etc.

35 Przystępując do rozpatrywania odwołania A [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło, że w odwołaniu strona skarżąca powoływała się na dwojakie argumenty:

36 - po pierwsze, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej i dofinansowania utrzymania w tym domu na rzecz A. J. toczyło się bez udziału skarżącej, pomimo tego, że A, jako prowadząca Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie "[...]" jest bezpośrednio zainteresowana w uzyskiwaniu dofinansowania kosztów pobytu podopiecznego w tym domu, a po wtóre

37 - że zgłasza swój udział w postępowaniu jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 i in. kpa.

38 Odmawiając stronie skarżącej przymiotu strony i rozważając w zaskarżonym postanowieniu teoretycznie pojęcie interesu prawnego organ zapomniał, że istnieje ostateczna decyzja Starosty Powiatu w M. o skierowaniu A. J. do Domu Pomocy Społecznej w B., prowadzonego przez skarżącą (mowa tu o decyzji Nr [...] z dnia 30 czerwca 2014 r.) , uprawniająca i nakładająca obowiązki na obie strony – tj. A. J. i DPS w B.

39 Z tej przyczyny zarówno w/w, jak i inne decyzje w sprawie pobytu A.J. w domu dla przewlekle chorych psychicznie w B. doręczane były zarówno A. J. jak i - DPS w B. ( np. decyzja Burmistrza Miasta nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS w B. i in.).

40 Prowadzenie różnorodnych domów pomocy społecznej regulowane jest przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej ( j.t. Dz. .U .z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), a mogą je prowadzić za zezwoleniem wojewody np. fundacje (art.57 ust. 1 pkt. 2 ustawy), do których – z mocy przepisów ustawy (art. 69) stosuje się – w niektórych przypadkach – wprost przepisy ustawy o pomocy społecznej.

41 Tym samym stwierdzenie w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania A [...] z tej przyczyny, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu przed organem I instancji w sprawach dotyczących umieszczenia i ponoszenia kosztów pobytu A. J. w DPS w B., zatem –nie jest stroną postępowania, bo nie ma ona interesu prawnego do uczestniczenia w nim - jest co najmniej przedwczesne.

42 W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że strona skarżąca winna wyjaśnić wątpliwości wyłaniające się z powodu nazewnictwa – czy jest A "[...]" prowadzącą DPS "[...]" w B., czy też dom ten prowadzony jest przez A "[...]" - taka bowiem nazwa figuruje m. in. na piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. adresowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. (akta administracyjne).

43 Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przedwczesne i niezasadne było stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu do skarżonego postanowienia również i w kwestii niedopuszczenia A "[...]" do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 i n. kpa (str. druga postanowienia).

44 Po pierwsze bowiem z akt przedłożonych sądowi wynika, że postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej - A "[...]" do udziału w postępowaniu na prawach strony podjęte zostało w tym samym dniu tj. 12 marca 2015 r., w którym zapadło skarżone postanowienie. Kolejność podjęcia tych postanowień nie jest przesądzająca (zresztą – nie wynika to z akt), bowiem od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przez organ II instancji A przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dalej – skarga do sądu administracyjnego.

45 Zgodność z prawem tego postanowienia wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak nieprawdziwe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu do kontrolowanego postanowienia, że organizacja społeczna nieuczestnicząca w postępowaniu przed organem I instancji nie może wnieść, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, odwołania od decyzji organu I instancji.

46 Z przepisów art. 31 i n. kpa. nie wynika, by wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ograniczał się do fazy postępowania przed organem I instancji. Takie stanowisko pozbawiałoby przepisy art. 31 § 1 pkt. 2 i § 3 kpa realnego znaczenia, a uprawnienia organizacji społecznych byłyby iluzoryczne (por. wyrok NSA z dn. 12 czerwca 2007 r., IIGSK 20/07, w którym sąd wyjaśnił, że:" 1. Teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź, dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba, że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie.

47 2. Przepisy art. 31 p § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu").

48 Organizacja społeczna może więc zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu nawet po jego formalnym zakończeniu, gdy złożyła wniosek w trakcie jego trwania.

49 Przedstawiane wyżej wątpliwości co do stanowiska organu odwoławczego prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu uzasadniają zasadność zarzutów podniesionych w skardze, iż postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności – art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1-3 w zw. z art.126,124 § 2 i 134 kpa, a naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

50 Stosownie do cytowanych przepisów, postanowienia, do których zgodnie z art. 126 kpa stosuje się odpowiednio wymienione przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, a w szczególności – postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 2 kpa, powinno zawierać m.in. " uzasadnienie faktyczne i prawne (...)".

51 Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 przepisu art. 107 kpa. Zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie, to dwa istotne elementy składowe decyzji (postanowienia). Tak więc uzasadnienie powinno zawierać elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa i klarownie wyjaśniać stanowisko organu w danej sprawie.

52 Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia cytowanym przepisom nie odpowiada i – jak wyżej wskazywano – nie wyjaśnia wielu istotnych zagadnień.

53 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy i ustosunkuje się do całości materiałów dowodowych pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz zasad wynikających w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadni rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

54 Skoro zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów wymienionych wyżej przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art.126, 124 § 2 i 134 kpa, podlegało ono uchyleniu na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.