Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., III SA/Gd 226/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., III SA/Gd 226/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. nr[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył R. S. karę pieniężną w wysokości 2.400 zł za zajęcie prasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

3 Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Decyzją z dnia 8 października 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", wymierzył R. S. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2.400 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. L. w Ł., w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego stoiska handlowego o łącznej powierzchni 20 m2 w terminie od dnia 2.09.2013 r. do dnia 3.09.2013 r., tj. 2 dni. Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3).

5 W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 września 2013 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. L. w Ł. poprzez umieszczenie tymczasowego stoiska handlowego o łącznej powierzchni 20 m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji z dnia 7 czerwca 2013 r. (nr [...]), tj. do dnia 1.09.2013 r. Z kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W dniu 4 września 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę i stwierdzono, że stoisko to zostało usunięte.

6 W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 5 pkt 2 lit. c załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, opłata za umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i gastronomicznego wynosi 6,00 [zł/1m2 x dzień]. W związku z tym kara za umieszczenie przez stronę stoiska handlowego za okres 2 dni wynosi 2.400 zł.

7 Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nie uwzględnienie interesu strony i skierowanie decyzji do osoby nie będącej właścicielem obiektów. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nie wskazanie granic zajętego pasa drogowego (nie opisanie tego w decyzji) i również okresu, w którym rzekomo strona zajmowała pas drogowy. Twierdziła, że w dniu 31 sierpnia 2013 r. usunęła wszystkie swoje rzeczy z pasa drogowego oraz, że nie podpisywała żadnego protokołu kontroli.

8 Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

9 Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

10 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

11 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

12 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

13 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

14 Przepis art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

15 Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego o pow. 20 m2 w terminie do dnia 1 września 2013 r., jednak w trakcie kontroli w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że tymczasowe stanowisko handlowe (nr 11 i nr 12) – którego dotyczyło zezwolenie - nie zostało usunięte. Organ stwierdził, że strona ograniczyła się wyłącznie do zaprzeczenia ustaleniom organu I instancji nie wskazując jakichkolwiek dowodów, które przeczyłyby dokonanym ustaleniom. Ponadto wskazał, że w aktach znajdują się zdjęcia, które świadczą, że stoisko zostało umieszczone w miejscu, o którym mowa w zezwoleniu i w dniu 3 września 2003 r. znajdowało się w pasie drogowym. Zatem okres jak i miejsce zajęcia pasa drogowego zostały prawidłowo ustalone przez organ niższej instancji.

16 Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za nietrafne i podkreślił, że decyzja o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu nie ma charakteru uznaniowego.

17 R. S. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.

18 Skarżący zarzucił, że decyzje w rażący sposób naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jego zdaniem prowadziło to do błędnych ustaleń odnośnie zajęcia pasa drogowego przy ul. L. w Ł. przez tymczasowe stanowisko handlowe w dniach 2 i 3 września 2013 r., ponieważ w tym czasie było ono zdemontowane i jego pozostałości były sukcesywnie usuwane.

19 Uwadze organów umknął fakt, że ostatnim dniem ważności uzyskanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. 1 września 2013 r.) był dzień wolny od pracy i skarżący dopiero następnego dnia przystąpił od usuwania obiektu, co ostatecznie nastąpiło w dniu 3 września 2013 r. Tymczasem zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszechny. W ocenie skarżącego oznacza to, że w przypadku, gdy termin usunięcia obiektu, będący terminem administracyjnym, upłynął w niedzielę, to z mocy prawa uległ przedłużeniu do 2 września 2013 r. W niniejszej sprawie zatem zezwolenie obowiązywało do dnia 2 września 2013 r.

20 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

23 Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

24 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym ul. L. w Ł. stoiska handlowego (stoisko nr 11 i nr 12). W tym miejscu należy przytoczyć ustawową definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

26 Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

27 Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego na rozprawie oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych grunt, na którym usytuowane zostało przez skarżącego przedmiotowe stoisko handlowe jest terenem, na którym trudno dostrzec urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. Nie ma tam w szczególności chodnika ani utwardzonego pobocza. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej nie zostało w żaden sposób w zaskarżonej decyzji wyjaśnione.

28 Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest także wydzielenie go liniami granicznymi. Ze szkiców terenu, znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych i symboli ewidencyjnych), nie wynika, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. L. w Ł. Z jednego z tych szkiców (stanowiącego element decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) wynika, że "od strony jezdni wydzielono 0,5 m rezerwy dla zachowania wymaganej skrajni drogi, 1,0 m. dla obsługi klientów i 2 zatoki postojowe dla wyładunku i załadunku towarów". Na szkicu uwidoczniono także lokalizację punktów handlowo – gastronomicznych. Jeśli można rozważać istotnie, czy 0,5 m rezerwy dla zachowania skrajni drogi należy do pasa drogowego, to już dalsza przestrzeń przeznaczona dla obsługi klientów, czy jeszcze dalsza, na której miały być położone punkty gastronomiczne i handlowe (m. in. Stoisko handlowe skarżącego) nie wydaje się mieć związku z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą. Sam fakt dostępności punktu handlowego czy gastronomicznego z drogi publicznej nie decyduje o tym, że jest on położony w pasie drogowym tej drogi.

29 Kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach szkice pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Wbrew jednak temu twierdzeniu, mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że okoliczności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a.").

30 Należy także wskazać, że jeśli ustalone zostanie, że należący do skarżącego obiekt został rzeczywiście usytuowany w pasie drogowym, to kwestią podlegającą wyjaśnieniu pozostanie także to, czy skarżącego i zarządcę drogi w czasie jego umieszczenia w pasie drogowym łączyła umowa cywilnoprawna najmu lub dzierżawy zawarta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istnienie tego rodzaju umowy wyklucza bowiem możliwość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części objętej tą umową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 742/05, LEX nr 209449).

31 W odniesieniu do treści złożonej skargi Sąd pragnie stwierdzić, że nie jest słuszne twierdzenie skarżącego, że skoro ostatnim dniem ważności udzielonego mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. 1 września 2013 r.) był dzień wolny od pracy, to ważność tego zezwolenia – zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. - upływa w najbliższym następnym dniu powszednim. Termin określony w powołanym przepisie jest terminem procesowym czyli terminem dokonania określonej czynności procesowej przez dany podmiot w postępowaniu administracyjnym. Regulacja ta nie znajduje zastosowania przy ocenie terminu obowiązywania (ważności) decyzji administracyjnej wydanej na skutek przeprowadzenia takiego postępowania.

32 Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

33 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.

34 Podstawą orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest art. 152 p.p.s.a.

35 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.