Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., III SA/Gd 209/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., III SA/Gd 209/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r. znak [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał kwotę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 3.320 zł wypłaconą J. H. w okresie 23 stycznia 2010 r. - 30 września 2010 r. za świadczenia nienależnie pobrane.

3 W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3, art. 5, art. 6, art. 10, art. 25, art. 30, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058).

4 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 4 lutego 2010 r. przyznano J. H. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 23 stycznia 2010 r. do 31 października 2010 r.

5 W dniu 27 listopada 2009 r. zostało ustalone ojcostwo córki J. H., której J. H. nie wychowuje z ojcem dziecka; z kolei od dnia 1 października 2010 r. zasądzone zostały alimenty. Organ zmienił więc w/w decyzję z dnia 4 lutego 2010 r. i przyznał dodatek na córkę na okres 1 – 31 października 2010 r.

6 W związku z tym, że dodatek do zasiłku rodzinnego za okres 23 stycznia 2010 r. – 30 września 2010 r. został wypłacony pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, tj. z uwagi na uznanie dziecka, w/w świadczenie uznano za nienależnie pobrane.

7 W odwołaniu od w/w decyzji J. H. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wskazała, że ojciec dziecka, który je uznał alimenty na dziecko zaczął płacić dobrowolnie. Strona nie wiedziała zaś, że alimenty muszą być ustalone przez sąd.

8 Decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

9 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w decyzji z dnia 4 lutego 2010 r. zawarto pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych należy niezwłocznie powiadomić organ wypłacający świadczenie. Skoro zaś strona pobrała nienależne świadczenie zobligowana jest do jego zwrotu w całości.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. H. wniosła o uchylenie w/w decyzji wskazując na brak w pouczeniu zawartym w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne konkretnych informacji o zmianach, jakie mogą mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nadto skarżąca podniosła zarzut błędnego ustalenia terminu do zwrotu niesłusznie pobranych świadczeń rodzinnych.

11 W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na swoją trudną sytuację życiową wskazała, że pouczenie zawarte w decyzji przyznającej świadczenie jest ogólnikowe i niezrozumiałe dla ludzi o niskim poziomie wykształcenia. Nadto naliczenie niesłusznie pobranych świadczeń rodzinnych od dnia uznania dziecka jest w ocenie skarżącej krzywdzące. Okres ten winien bowiem rozpoczynać się w dniu, od którego zasądzone zostały alimenty.

12 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

14 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

15 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie uznania kwot pobranych w okresie od 23 stycznia 2010 r. do 30 września 2010 r. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego za świadczenia nienależne.

16 Zgodnie z art. 25 ust. 1 dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwana ustawą) w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, pobierająca świadczenia rodzinne, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z obowiązkiem organu ustawodawca wiąże ściśle obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Brak takiego zawiadomienia może w konsekwencji prowadzić do uznania świadczenia za nienależne pobrane i obowiązku jego zwrotu, o czym stanowi art. 30 ust. 1 ustawy.

17 Uprawnienie do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do zasiłku rodzinnego może nabyć i zachować tylko taka osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. Natomiast w celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

18 Definicja świadczenia nienależnie pobranego została natomiast zawarta w art. 30 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy.

19 Zgodnie z jego treścią, za takie świadczenia uważa się świadczenia: wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1), przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2), wypłacone w przypadku podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 3), przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4).

20 W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie przyjęły, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

21 W treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym akceptowane jest stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały (por: wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07 – Lex 486343, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07 – Lex 501792).

22 Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że: "Pouczenia adresowane do stron winny być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Oznacza to, że organy winny uwzględniać kto jest jego adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa kierować je w sposób czytelny dla tego adresata. W konsekwencji, dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie takie winno było zostać zamieszczone w ulotce (z której następnie strona mogłaby korzystać w okresie późniejszym), bądź w uzasadnieniu decyzji. Natomiast pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku, który, następnie spoczywał w urzędzie jako część akt sprawy, nie mogło być uznane za zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także z zasadą praworządności i zasadą informowania." ( opubl. LEX 745403).

23 Argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest również i to, że w świetle okoliczności wyżej przedstawionych, a także treści art. 32 ust. 2 ustawy odsyłającego w sprawach nieuregulowanych do stosowania przepisów k.p.a., zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 9 kpa, nakładająca na organy administracji obowiązek informacji faktycznej i prawnej.

24 W ocenie Sądu, zasada, o której wyżej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ma szczególnie istotne znaczenie, albowiem z samego charakteru świadczeń (art. 2 ustawy) wynika, iż adresatami są osoby, które z reguły znajdują się w niedostatku i pozbawienie świadczeń, a także orzekanie o ich zwrocie winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, w którym w sposób jednoznaczny ustalony zostanie brak przesłanek do przyznania tychże świadczeń.

25 Wynika z powyższego, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie uznania świadczenia za nienależne pobrane jest m.in. dokonanie analizy i oceny zachowań świadczenioborcy z punktu widzenia wynikających z wykładni art. 32 ust. 2 ust. 1 kryteriów, o których była wcześniej mowa.

26 Takiej oceny oba orzekające w sprawie organy nie dokonały. Organ pierwszej instancji w ogóle do tych kwestii się nie odniósł. Z kolei, zdaniem Sądu, nie można uznać za taką znajdującego się w decyzji organu drugiej instancji stwierdzenia, że: "Skoro strona pobrała nienależne świadczenie, mimo iż była pouczona o zasadach jego pobierania (...) - winna je zwrócić w całości."

27 W rozpatrywanej sprawie jest to o tyle istotne, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji toczyło się faktycznie bez udziału skarżącej. W aktach sprawy brak jest, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania w sprawie – nie można za takie uznać zawiadomienia z dnia 10 grudnia 2010 r. dotyczy ono bowiem wcześniej prowadzonego przez organ pierwszej instancji innego postępowania. Z akt wynika natomiast, że dopiero po otrzymaniu decyzji skarżąca dowiedziała się o toczącym się w jej sprawie postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Ten fakt obligował organ odwoławczy do wnikliwego rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania, w którym strona wskazywała z jakich przyczyn nie informowała organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przypomnieć przy tym należy, iż organ odwoławczy w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, a nie ocenia tylko czynności podejmowane przez organ I instancji. Powyższe wynika z podstawowej zasady wyrażonej w art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności.

28 W konkluzji Sad stwierdza, że przedstawiona w uzasadnieniu obu decyzji argumentacja prawna niewątpliwie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to obowiązek podania i przytoczenia treści przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia (co organy uczyniły), ale także dokonania stosownej ich wykładni w kontekście konkretnego przypadku stosowania prawa, czego oba organy nie zrobiły ( po. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2002 r. sygn.. akt II SA 2361/00, LEX nr 81977). Sąd bowiem, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu - wobec braków uzasadnienia - nie może dokonać oceny prawidłowości stosowania prawa przez organy administracji.

29 W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wskazane wyżej naruszenia tak prawa materialnego jak i procesowego w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

30 Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ ponownie rozpoznający sprawę winien rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącej mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych.

31 Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.