Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2022 r., II SA/Bd 967/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2022 r., II SA/Bd 967/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz K. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021r. nr [...] Inspektor Sanitarny (PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] spółkę z o.o. (dalej powoływaną jako "Skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (PPIS) z dnia [...] kwietnia 2021r. nakazującej ww. spółce niezwłoczne zaprzestanie prowadzenia działalności w Bawialni w [...] w T. przy ul. [...].

3 Powyższa decyzja wydana został w następujących okolicznościach sprawy.

4 W dniu [...] kwietnia 2021 r. PPIS przeprowadził kontrolę sanitarną działalności Bawialni [...] w T.. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował sprawdzenie przestrzegania "obostrzeń w związku ze stanem epidemii". Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany obiekt był czynny. W obiekcie przebywały dzieci i osoby dorosłe – w tym pracownicy. W sali przygotowany był stolik do warsztatów edukacyjnych (wyposażony w pomoce plastyczne), ścianka wspinaczkowa oraz konstrukcja tzw. "małpi gaj".

5 W dniu [...] kwietnia 2021 r. PPIS decyzją nr [...] nakazał [...] T. spółce z o.o. w T. niezwłoczne zaprzestanie działalności w Bawialni [...] w T.. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021r., poz. 195 – dalej powoływanej jako "u.p.i.s."). W jej uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie przepisu § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021r., poz. 512 ze zm. – dalej powoływany jako "rozporządzenie z 19 marca 2021r.") i wyjaśnił, że w dacie kontroli de facto w Bawialni [...] prowadzona była działalność rozrywkowa i rekreacyjna, o której mowa jest ww. przepisie rozporządzenia z 19 marca 2021r. (działalność o kodzie Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.21 i 93.29). Prowadzenie zaś takiej działalności zostało zakazane.

6 Organ wyjaśnił nadto przyczyny nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wskazał tu na skalę zachorowań na COVID-19 na terenie kraju i województwa kujawsko-pomorskiego oraz na liczbę zgonów spowodowanych tą chorobą. W ocenie organu dalsze prowadzenie działalności przez spółkę stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego.

7 Odwołanie od ww. decyzji wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do ustalonego stanu faktycznego - z którego nie wynika, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi - podczas, gdy przesłanką nakazana zaprzestania działalności w obiekcie użyteczności publicznej jest właśnie spowodowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, które w tym wypadku nie miało miejsca. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

8 - art. 10 § 1 i 3 k.p.a poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i pouczenia o możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, złożenia własnych wniosków dowodowych i odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postepowaniu,

9 - art. 7 , art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu i badania warunków sanitarnych i higienicznych oraz wykazania, że doszło do skutku spowodowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego – co spowodowało pozbawienie możliwości wydania prawidłowego i zgodnego z prawem i stanem faktycznym orzeczenia,

10 Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

11 Rozpatrując odwołanie, Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję. PWIS wyjaśnił, że co prawda z zapisów Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że "P. M. ma zgłoszoną działalność" o kodzie 85,59 (pozostałe formy edukacyjne, gdzie indziej nieskwalifikowane) to jednak organ I instancji prawidłowo ustalił, że w rzeczywistości prowadzi on pozostałą działalność rozrywkową i rekreacyjną o kodzie 93.29 (również zgłoszoną w KRS). Stanowi to zaś, w ocenie PWIS, naruszenie § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia z [...] marca 2021r. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że P. M., prowadząc działalność Bawialni [...] w T. naraził osoby tam przebywające na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, które mogło stać się potencjalnym źródłem zakażenia kolejnych osób – co w konsekwencji doprowadzić mogło do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii. Powyższe uzasadniało, zdaniem organu, wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji nakazującej zaprzestanie działalności w kontrolowanym obiekcie.

12 W ocenie PWIS zarzuty odwołania nie zasługują zaś na uwzględnienie. Okoliczności bowiem sprawy uzasadniały odstąpienie od zasady wskazanej w art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył też pozostałych przepisów prawa procesowego wskazanych w odwołaniu albowiem przeprowadzona została kontrola obiektu, a organ prawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i dokonał oceny stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia art. 48 ust. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców i wyjaśnił, że z protokołu kontroli wynika, że przeprowadzono ją bez zawiadomienia strony – co było uzasadnione okolicznościami sprawy. Organ wskazał bowiem, że udostępnienie miejsc do zabaw dla dzieci i ich opiekunów oraz organizowanie spotkań podczas epidemii stanowi bezpośrednie narażanie na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 i z całą pewnością stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia osób korzystających z obiektu.

13 Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, ponawiając zarzuty sformułowane w odwołaniu a nadto zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiono także argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu odwołania, akcentując naruszenie norm konstytucyjnych – w szczególności zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP.

14 PWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

17 W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17 listopada 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

18 W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

19 Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

20 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - u.p.i.s. Ze względu na przedmiot sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 27 ww. ustawy. Jak wynika z brzmienia jego ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.i.s. daje podstaw do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, natomiast art. 27 ust. 2 u.p.i.s. stanowi dla organu sanitarnego samodzielną podstawą prawną nakazania czy też podjęcia lub zaprzestania innych działań. Do zastosowania sankcji określonych w tym przepisie prawnym nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Przepis ten normuje zatem sytuacje dotyczące kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które skutkują bardziej dotkliwą sankcją, niż określoną w art.27 ust. 1. Naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to natomiast nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej. Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej – w formie decyzji administracyjnej. Omawiany przepis z decyzją tą łączy instytucję natychmiastowej wykonalności.

21 Zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest zatem bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to w zasadzie pozbawienie możliwości wykonywania działalności, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest więc po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 u.p.i.s.

22 Skoro w kontrolowanej sprawie postawiony został Skarżącej zarzut naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych to, po pierwsze, należy go odnieść do wymagań, jakie w tym zakresie zostały wyznaczone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy (jak i organ I instancji) wskazał na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., a w szczególności § 9 ust. 20, zgodnie z którym do dnia 7 maja 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B). Zgodnie zaś z § 9 ust.21 przepis ust. 20 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.21.Z.

23 Powyższe przepisy § 9 zostały wprowadzone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.). Przepisy stanowiące delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń wykonawczych zostały dodane do ustawy z 5 grudnia 2008 r. w marcu 2020 r. Stosownie do art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

24 Powołane rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

25 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

26 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

27 Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

28 W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim kwestia istnienia samej podstawy prawnej nałożenia nakazu zaprzestania działalności na Skarżącą. Na tym etapie rozważań Sąd nie będzie dokonywał analizy stanu faktycznego, a w szczególności czy działalność opisana w protokole kontroli faktycznie wypełnia znamiona określone w cyt. przepisie rozporządzenia.

29 W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że problem obowiązywania rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących m.in. nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

30 Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lica 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudna 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również zważyć, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

31 W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20- dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2, zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

32 Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

33 Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

34 Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, upoważnienie (ustawowe - przyp. Sądu) powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają, w ocenie Sądu, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić należy, że wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 cyt. ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

35 Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Powyższy pogląd dominuje w bieżącym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: powołany wyrok II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 10.11.2020 r., sygn. II SA/Rz 732/20, WSA w Szczecinie z 11.12.2020 r., sygn. II SA/Sz 765/20, WSA w Warszawie z 12.01.2021 r., sygn. VII SA/Wa 1614/20, WSA w Gliwicach z 12.01.2021 r., sygn. III SA/Gl 421/20 – dostępne na stronie jw.). Taka działalność prawotwórcza doprowadziła zaś do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

36 Słusznie zauważył nadto WSA w Gdańsku w wyroku z 18 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1043/20 (dostępny na stronie jw.), że wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., jak i rozporządzenia poprzedzające oraz następujące po nim, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia". Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (co już podniesiono) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy" lub wprowadzeniu "czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem "ograniczyć" prowadzenie działalności gospodarczej, i to czasowo. Nie pozwalały natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W kontekście zatem przywołanego wcześniej art. 22 Konstytucji RP stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to dopuszczalne jest ono przy zastosowaniu omówionych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

37 Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji akcentujących konieczność, z uwagi na istniejący stan epidemii, wprowadzenia i egzekwowania wynikających z rozporządzenia rozwiązań, stwierdzić należy, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., czego przy rozstrzyganiu - co należy dostrzec - nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

38 W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu Bawialni. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na uznanie istnienia określonych wymagań higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie sankcjonuje art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.

39 Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego zaskarżoną decyzją nakazu bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania.

40 Odnosząc się jednak do wniosków skargi to wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności w sprawie nie wystąpiły. Owszem, podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Do tych wniosków doszedł jednak Sąd w toku badania sprawy. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany przecież do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.

41 Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Działając jednak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

42 Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, z powodów wskazanych wyżej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

43 O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika.