Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Bd 673/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Bd 673/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Uzasadnienie

2 Po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie

3 wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

4 budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], położonych w miejscowości Ł., gmina Ł., Wójt

5 Gminy Ł. decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...]

6 ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

7 Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wójt Gminy Ł., działając na

8 podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania

9 administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), wznowił z urzędu

10 postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla

11 w/v. inwestycji.

12 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną w

13 następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie,

14 Wójt Gminy Ł. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] września 2017 r.

15 ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji oraz odmówił ustalenia dla D. G. warunków zabudowy dla tej inwestycji.

16 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie zakończone

17 wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2017 r. zostało wznowione na

18 podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze

19 z n., dalej powoływanej jako "kpa") z uwagi na nierozpoznanie w pierwotnym

20 p ustępowaniu kwestii zjazdu, przy czym zaznaczył, że organ kierował się także tym,

21 ż i strony nie brały udziału w postępowaniu, które dotyczyło większości właścicieli

22 d datek położonych w niedalekiej odległości od planowanej, uciążliwej ze względu na

23 ruch inwestycji. Podniósł, że w wyniku analizy przeprowadzonej w toku wznowionego

24 postępowania ustalono, iż niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi

25 komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zaznaczył, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg

26 Wojewódzkich (ZDW) w B. z dnia [...] marca 2018 r. znak:

27 [...], obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji możliwa jest

28 wyłącznie z drogi gminnej (ul. [...], działka nr [...]). W toku wznowionego

29 postępowania ustalono, iż droga na działce nr [...] nie stanowi drogi publicznej w

30 rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a gminną drogę wewnętrzną, więc obsługa

31 komunikacyjna wnioskowanej inwestycji powinna się odbywać z drogi wojewódzkiej nr

32 [...], ul. [...], za pośrednictwem komunikacji wewnętrznej na działce nr

33 [...]. Dla obsługi wnioskowanej inwestycji, ze względu na jej charakter zgodnie z

34 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w

35 .prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich

36 usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) konieczne jest zaprojektowanie i

37 wybudowanie zjazdu publicznego. W związku z przeprowadzoną analizą, organ uznał,

38 ż w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi

39 komunikacyjnej planowanej inwestycji ze względu na niedostateczną szerokość drogi

40 gminnej, brak powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych

41 gabarytach oraz niewystarczającą widoczność wynikającą z układu drogowego. W

42 konsekwencji organ stwierdził, że nie jest w sprawie spełniony warunek określony w

43 art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

44 przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp").

45 Poza tym, jak wskazał, wszystkie inne przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp warunkujące

46 danie decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione.

47 W odwołaniu od powyższej decyzji D. i E. G., wnieśli ojej uchylenie

48 W całości i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji:

49 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

50 -art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez uznanie, że zaistniały warunki uzasadniające

51 wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że wyszły na jaw okoliczności istniejące w

52 dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał, pomimo, że zaskarżona

53 decyzja została wydana w oparciu o taki sam stan faktyczny oraz nie zostały wskazane

54 żadne nowe dowody,

55 - art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 148 kpa, poprzez uznanie, że wznowienie

56 postępowania w oparciu o powyższy przepis nie wymaga wniosku strony oraz

57 pominięcie faktu upływu terminu zawitego jednego miesiąca na złożenie wniosku o

58 wszczęcie postępowania,

59 - art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpt 4 kpa poprzez wskazanie, że strony nie brały

60 udziału w postępowaniu administracyjnym bez wskazania, jaki miały interes prawny,

61 - art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki

62 do uchylenia decyzji ostatecznej:

63 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

64 - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, poprzez uznanie, że teren inwestycji

65 nie posiada dostępu do drogi publicznej.

66 Odwołujący w uzasadnieniu odwołania wskazali w szczególności: że organ nie

67 powołał się na żaden nowy dowód ani okoliczność, a jedynie dokonał odrębnej analizy

68 tego samego stanu faktycznego w oparciu o ten sam materiał dowodowy, uznając

69 wbrew pierwotnej ocenie, iż teren nie ma jednak dostępu do drogi publicznej: że w

70 uchylonej decyzji z dnia [...] września 2017 r. organ dokonał pełnej analizy dostępu

71 terenu do drogi publicznej oraz analizy zjazdu; że uchylona decyzja wydana została

72 po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień, w tym z Zarządem Dróg

73 Wojewódzkich: oraz że organ dokonując ponownej analizy oparł się na piśmie Zarządu

74 Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] marca 2018 r., którego nie można uznać

75 za nowy dowód, jako że sporządzone zostało ono już po wydaniu decyzji ostatecznej

76 z dnia [...] września 2017 r. Ponadto odwołujący zaznaczyli, że w analizie dołączonej do

77 za skarżonej decyzji - wbrew stanowisku wyrażonemu w jej uzasadnieniu - organ

78 uznał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Podkreślili

79 również, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa może

80 nastąpić jedynie na wniosek strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a która na

81 złożenie wniosku ma miesiąc od dowiedzenia się o wydaniu decyzji i zarzucili

82 organowi, że nie wskazał które strony nie brały udziału w postępowaniu, dlaczego

83 zostały uznane za strony, kiedy dowiedziały się o wydaniu decyzji oraz jaki posiadają

84 interes prawny. Podnieśli także, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp został w sprawie

85 spełniony, wskazując że dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp bezpośredni,

86 ale też dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej.

87 Zarzucili przy tym, że organ I instancji uznał, iż przesłanka dostępu do drogi publicznej

88 nie jest spełniona bez wskazania na jakąkolwiek ekspertyzę czy opinię oraz bez

89 przedstawienia analizy terenu, odległości i konkretnych szerokości dróg i zjazdu, które

90 uznał za niedostateczne.

91 Po rozpatrzeniu powyższego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

92 w T. ("SKO") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchyliło

93 zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem 1 instancji.

94 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie

95 powołał się w istocie na żaden nowy dowód lub okoliczność faktyczną, które nie byłyby

96 mu znane wcześniej, a byłyby istotne dla sprawy, lecz dokonał ponownej analizy

97 przedmiotowej sprawy, w wyniku której został odmiennie oceniony wcześniej ustalony

98 stanu faktyczny sprawy. Zaznaczył, że decyzja z dnia [...] września 2017 r. wydana

99 została po dokonaniu uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich, i że kwestia

100 ewentualnego zjazdu była przedmiotem rozważań organu I instancji na etapie

101 wydawania tej decyzji, na co wskazują zapisy zawarte w decyzji z dnia [...] września

102 2017 r. dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz

103 dostępu do drogi publicznej. Podniósł, że nie sposób uznać, aby Wójt Gminy Ł.,

104 wydając decyzję z dnia [...] września 2017 r., nie posiadał wiedzy o tym, że działka nr

105 [...], która stanowi własność Gminy Ł., nie stanowi drogi publicznej w

106 rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zaznaczył

107 również, że organ I instancji w analizie zasad zagospodarowania terenu, stanowiącej

108 załącznik do zaskarżonej decyzji, wskazał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp

109 do drogi publicznej, co stoi w sprzeczności do podnoszonego w decyzji argumentu o

110 niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Powołując się na orzecznictwo sądów

111 administracyjnych, podkreślił przy tym, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest

112 zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy

113 w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu.

114 Podniósł przy tym, że ustawodawca nie określił wymaganej formy dostępu do drogi

115 publicznej. Organ II instancji wskazał ponadto, iż organ I instancji nie mógł powoływać

116 się na okoliczność, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej

117 nie brały udziału wszystkie strony postępowania, a więc na przesłankę z art. 145 § 1

118 pkt 4 kpa, gdyż postępowanie wznowiono z urzędu, a działanie w trybie art. 145 § 1

119 pkt 4 kpa wymaga wyraźnego wniosku zainteresowanego podmiotu, zaznaczając

120 jednocześnie, że organ I instancji nie wskazał nawet, które strony nie brały udziału w

121 postępowaniu, dlaczego zostały uznane za stronę, kiedy dowiedziały się o wydaniu

122 decyzji i z jakich przepisów wywodzą swój interes prawny. Podsumowując SKO

123 stwierdziło, że nie było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania w

124 trybie i w związku z argumentami podnoszonymi przez Wójta Gminy Ł..

125 Powyższą decyzję skarżący M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego

126 Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie poprzez stwierdzenie

127 niezgodności z prawem i zarzucając organowi II instancji:

128 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez

129 uznanie, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co miało

130 istotny wpływ na wynik sprawy;

131 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że

132 brak było podstaw do wznowienia postępowania w tym trybie, co miało istotny wpływ

133 na wynik sprawy.

134 W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo

135 sądowoadministracyjne, wskazał iż dostęp do drogi publicznej winien być zarówno

136 faktycznie istniejący, jak i prawnie zagwarantowany, a nie wyłącznie hipotetyczny.

137 Podniósł więc, że w sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp nie została

138 spełniona, bowiem zarówno ZDW w B. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. jak

139 i Wójt Gminy Ł. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzili, że dostęp do

140 drogi publicznej dla planowanej inwestycji, a zwłaszcza ruch samochodów

141 wielkogabarytowych nie jest możliwy od strony ul. [...], jak też ul.

142 [...]. Zaznaczył przy tym, że organy decyzyjne w sprawie dostępu inwestycji

143 do drogi publicznej nie widzą możliwości ustalenia komunikacji dla planowanej

144 inwestycji również na przyszłość. Powołał się ponadto na złożony przez niego do Wójta

145 Gminy Ł. wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z załączonym do niego

146 pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. - protest mieszkańców Gminy Ł., w którym

147 to wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2017 r.

148 nie zawierała załącznika w postaci charakterystyki zabudowy i zagospodarowania

149 terminu, i z którym to protestem z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak podniósł, łączyć należy

150 udział w inicjatywie wznowienia postępowania innych właścicieli nieruchomości Gminy

151 Ł. .

152 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje

153 stanowisko wraz z argumentacją wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

154 Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] - przez którą zgodnie z

155 decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2017 r. ma się odbywać komunikacja

156 planowanej inwestycji z drogą wojewódzką - powstała w wyniku podziału działki nr

157 [...], który zatwierdzono decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2003

158 r, przy czym w decyzji tej zaznaczono, że m.in. działka nr [...], jako teren

159 przeznaczony pod drogi, przechodzi na własność Gminy Ł.. Wobec tego,

160 mając na uwadze art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

161 nieruchomościami, genezę wydzielenia działki nr [...] oraz okoliczność, że Gmina

162 Ł. nie mogła przejąć w tym trybie innej drogi, niż planowana droga publiczna,

163 SKO stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż to Gmina nie dopełniła

164 swoich obowiązków i nie podjęła uchwały o zaliczeniu działki nr [...] do dróg

165 publicznych gminnych.

166 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

167 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1

168 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z

169 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

170 postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.,

171 dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie

172 zasługuje na uwzględnienie.

173 Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja SKO z dnia 13

174 czerwca 2019 r., którą to organ odwoławczy uchylił podjętą we wznowionym

175 postępowaniu decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. i umorzył

176 postępowanie przed organem I instancji. Na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

177 organ I instancji uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] września 2017 r. o ustaleniu

178 warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i orzekł o odmowie ustalenia dla tej

179 inwestycji warunków zabudowy.

180 Wskazane decyzje organów obu instancji pojęte zostały w ramach

181 uregulowanej w przepisach art. 145 - 152 kpa instytucji procesowej wznowienia

182 postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów

183 nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono

184 wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji

185 administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w

186 administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich

187 decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić

188 tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

189 Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w

190 kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. zastosowaną

191 w niniejszej sprawie przez organ I instancji - jako podstawę wznowienia postępowania

192 zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2017 r. o ustaleniu warunkach

193 zabudowy - podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a więc okoliczność wyjścia na jaw

194 istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów

195 istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję.

196 Ustawową podstawą wznowienia postępowania jest też powołana przez organ I

197 instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. okoliczność niebrania przez

198 stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt

199 4 kpa.

200 Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że

201 w przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest okoliczność, iż strona bez

202 własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tj. przyczyna określona w art. 145 § 1

203 pkt 4 (jak też przyczyna z art. 145a i art. 145b), to wznowienie postępowania następuje

204 tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu

205 Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę

206 wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie

207 strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne

208 podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2321/14; 16

209 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1274/13; 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2060/10

210 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl/cbo/querv).

211 Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego

212 (art. 145 - art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z

213 nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając

214 rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed

215 zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i

216 powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w

217 kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje

218 jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki

219 wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 kpa), kolejny zaś - mający miejsce po

220 wydaniu postanowienia o wznowieniu, dotyczy badania istnienia przyczyny

221 wznowienia. Jeżeli organ stwierdzi we wznowionym postępowaniu, że nie występuje

222 przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 wydaje decyzję

223 odnawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że

224 postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest

225 przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję

226 dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, co

227 następuje w ramach kolejnego etapu postępowania dotyczącego rozstrzygania istoty

228 sprawy. Ta ostatnia decyzja nie może być jednak podjęta w sytuacji, gdy wystąpią

229 przesłanki negatywne z art. 146 kpa, wyłączające możliwość uchylenia decyzji

230 dotychczasowej.

231 Nie budzi zatem wątpliwości, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu

232 postępowania należało w sprawie w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie

233 ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej, a dopiero następnie, jedynie w

234 sytuacji stwierdzenia i wykazania, że przesłanka wznowieniowa wystąpiła,

235 przeprowadzić postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że tylko ustalenie zaistnienia

236 przesłanki wznowieniowej, uprawniało do uchylenia decyzji ostatecznej (w sytuacji nie

237 wystąpienia przesłanek z art. 146 kpa) i ponownego rozstrzygania o istocie sprawy.

238 Tym samym weryfikacja czy w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiły

239 ustawowe warunki z art. 61 ust. 1 upzp do wydania decyzji ustalającej warunki

240 zabudowy, mogła nastąpić w sprawie, jedynie w sytuacji uprzedniego ustalenia i

241 wykazania przez organ I instancji wystąpienia przesłanki wznowieniowej.

242 W akt sprawy wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...]

243 września 2018 r. oparte zostało na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu

244 decyzji, podjętej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, organ I instancji powołując się na

245 przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazał że w pierwotnym postępowaniu nie została

246 rozpoznana kwestia zjazdu. Powołał się też na ustalenie, w wyniku przeprowadzonej

247 analizy, że niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej

248 planowanej inwestycji ze względu na niedostateczną szerokość drogi gminnej, brak

249 powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych gabarytach oraz

250 niewystarczającą widoczność wynikającą z układu drogowego, wskazując przy tym na

251 pismo ZDW z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] określające, że

252 obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji możliwa jest tylko od strony drogi

253 gminnej (ul. [...], działka nr [...]) oraz na poczynione ustalenie w toku

254 wznowionego postępowania, że droga na działce nr [...] nie stanowi drogi publicznej.

255 Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa

256 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie,

257 jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody

258 istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z

259 przytoczonej regulacji wynika, że dla wystąpienia przyczyny wznowieniowej z art. 145

260 § 1 pkt 5 kpa muszą wyjść na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które,

261 po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane

262 organowi, który tę decyzję wydał, i - po trzecie - są istotne dla sprawy, a więc mogą

263 mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia

264 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19 - dostępny jw.). Wymienione warunki

265 zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa muszą pojawić się łącznie. Jeżeli

266 którykolwiek z tych warunków nie zostanie spełniony, niemożliwym jest uchylenie

267 decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że to na organie administracji, który wszczął

268 postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania powyższych

269 warunków, przy czym należy mieć na względzie, że wznowienie postępowania jest

270 nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych, stanowi odstępstwo od

271 za jady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego chcąc wzruszyć taką decyzję

272 ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek

273 wznowienia. To zatem organ, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt

274 5 kpa, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania

275 nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te

276 nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

277 Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do

278 wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona

279 ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma

280 obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z

281 dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 555/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia

282 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 - dostępne jw.). W związku z tym, iż

283 jak podkreślono, wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą

284 wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających

285 warunki wznowienia w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa musi być ścisła.

286 Nalży też zaznaczyć, że wskazana podstawa wznowienia postępowania odnosi się

287 do sytuacji błędnego, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a nie do sytuacji

288 błędnej oceny stanu faktycznego pod względem prawnym. Dlatego też jedynie

289 prawidłowość ustaleń faktycznych badana jest w postępowaniu wznowieniowym.

290 Natomiast prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego

291 stanu faktycznego badana jest w postępowaniu nieważnościowym (patrz: wyrok WSA

292 w Gliwicach z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/GI 526/18; wyrok NSA z dnia 14

293 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1077/17 -dostępne jw.). W przypadku bowiem trybu

294 wznowienia postępowania mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą samego

295 postępowania administracyjnego, a nie kwalifikowaną wadą decyzji, dla której

296 właściwy jest przewidziany w procedurze administracyjnej tryb stwierdzenia

297 nieważności decyzji. Nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5

298 kpa, nie może być więc inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu

299 zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych

300 okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

301 Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym

302 postępowaniu ocena znanych organowi okoliczności, przy czym nie można przyjąć, że

303 dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z

304 materiałów będących w dyspozycji tego organu. Błędna ocena okoliczności faktycznej

305 nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (patrz: wyrok WSA w Warszawie

306 z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/18; wyrok WSA w Warszawie z

307 dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 - dostępne jw.).

308 Uwzględniając poczynione uwagi należy stwierdzić, że prawidłowe jest

309 stanowisko SKO, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła podstawa z art. 145 § 1 pkt

310 5 kpa do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków

311 zabudowy, gdyż organ I instancji w istocie nie wskazał żadnej nowej okoliczności

312 faktycznej lub nowego dowodu, które istniały w dniu wydania decyzji, nie były mu

313 wówczas znane, a byłyby istotne dla sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji

314 powołał się bowiem jedynie na nierozpoznanie w pierwotnym postępowaniu kwestii

315 zjazdu, nie wyjaśniając "przy tym" swojego stanowiska w tym zakresie, oraz na

316 przeprowadzoną ponowną analizę warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej

317 planowanej inwestycji, pismo ZDW z dnia [...] marca 2018 r. i ustalenie, iż działka nr

318 [...] nie stanowi drogi publicznej. Nową okolicznością nie jest jednak ewentualne

319 zaniechanie czy nieprawidłowe rozpatrzenia przez organ określonych merytorycznych

320 aspektów sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ miał dostęp do informacji

321 stanowiących podstawę przeprowadzenia takich merytorycznych ustaleń, w tym

322 dotyczących kwestii zjazdu czy status prawnego działka nr [...] (działka nr [...] na

323 której znajduje się ul. [...] stanowi własność Gminy Ł.). N.

324 okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie stanowi też ponowna analiza i

325 ocena sprawy, w konsekwencji której organ - tak jak miało miejsce to w niniejszej

326 sprawie - dokonuje odmiennej oceny pod względem prawnym tych samych

327 okoliczności faktycznych, dochodząc do wniosku, że przesłanka dostępu terenu do

328 drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp nie została jednak w sprawie spełniona.

329 Prawidłowo wskazał organ odwoławczy i odwołujący, że wszelkie okoliczności

330 dotyczące lokalizacji terenu objętego sporną inwestycją, lokalizacji jego względem

331 dróg publicznych oraz terenów sąsiednich były organowi I instancja znane.

332 Nieprawidłowa ocena dostępu do drogi publicznej nie stanowi przesłanki wznowienia

333 postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tak sytuacja bowiem wiąże się

334 z błędną oceną stanu faktycznego pod względem prawnym - co stanowić może

335 ewentualnie przedmiot zarzutu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności

336 decyzji, jeżeli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a nie z sytuacją

337 bruku poczynienia określonych istotnych ustaleń faktycznych. Jednocześnie należy

338 wskazać, że kwestia zjazdu - wbrew stanowisku organu I instancji - była analizowana

339 w postępowania zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2017 r. W

340 uzasadnieniu tej decyzji wskazano bowiem na dostęp terenu inwestycji do dróg

341 publicznych poprzez projektowany zjazd, który powinien odpowiadać parametrom

342 zjazdu publicznego. Natomiast w stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji analizie

343 zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp

344 określono, że zgodnie z pismem ZDW z dnia [...] czerwca 2017 r. (zawierającym warunki

345 zarządcy drogi dotyczące ogłupi komunikacyjnej działki) obsługa komunikacyjna

346 wnioskowanego terenu powinna się odbywać z drogi gminnej zlokalizowanej na

347 działce nr [...], która posiada włączenie do drogi wojewódzkiej, że projektowany

348 zjazd powinien odpowiadać parametrom zjazdu publicznego, że obsługa transportowa

349 pojazdów dostawczych powinna odbywać się na terenie działek wskazanych do

350 zabudowy (dostawa, odbiór) oraz, że w granicach rozpatrywanych działek należy

351 zapewnić ogólnodostępne miejsca parkingowe w ilości koniecznej do przewidzianej

352 funkcji i wielkości budynku. Jak wynika z powyższego kwestia zjazdu stanowiła

353 przedmiot ustaleń i warunków ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r. W

354 stanowiącej integralną cześć tej decyzji ww. analizie zawarty został również zapis, że

355 obsługa komunikacyjna działki objętej inwestycją odbywać się będzie z drogi gminnej

356 zlokalizowanej na działce nr [...]. Co istotne, zapis ten jest spójny w treści z zapisem

357 zawartym w powołanym przez organ I instancji piśmie ZDW z dnia [...] marca 2018 r.,

358 gdzie określono, że obsługa komunikacyjna inwestycji możliwa jest tylko od strony

359 drogi gminnej nr [...]. Nie sposób zatem uznać, że informacje zwarte we wskazanym

360 piśmie stanowią nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód, w rozumieniu art. 145

361 § 1 pkt 5 kpa, tym bardziej że pismo to sporządzone zostało ponad pół roku po wydaniu

362 ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r., a zatem nie istniało ono w dniu ustalania

363 przez Wójta Gminy Ł. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

364 Pismo to zatem nie mogło stanowić postawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i nie

365 uzasadniało przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia. Na

366 marginesie należy podkreślić, że w świetle art. 2 ust. 14 upzp dostęp do drogi

367 publicznej to nie tyko dostęp do niej bezpośredni, ale też dostęp przez drogę

368 wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe (sam więc

369 status drogi na działce nr [...] nie mógł determinować kwestii dostępu do drogi

370 publicznej), a także że kwestie szczegółowe związane z realizacją zjazdu, jego

371 parametrami, właściwym dostępem do drogi publicznej, jak i kwestie dotyczące

372 poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych

373 interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

374 Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) weryfikowane są na dalszym

375 etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie postępowania w sprawie udzielenia

376 pozwolenia na budowę, co obejmuje też kwestię właściwego.

377 Z powyższego wynika, że organ I instancji nie powołał żadnych nowych

378 okoliczności czy dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie byłby

379 mu znane wcześniej, a byłyby istotne dla sprawy. Rację ma organ II instancji, że Wójt

380 Gminy Ł. dokonał po prostu w sprawie ponownej analizy sprawy, w wyniku

381 czego dokonał odmiennej oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp.

382 Warunek ten można było jednak ponownie weryfikować w postępowaniu

383 nadzwyczajnym tylko w sytuacji wystąpienia przesłanki wznowieniowej i wykazania jej

384 zaistnienia przez organ orzekający, co w sprawie jak dowiedziono nie miało miejsca w

385 przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie można we

386 wznowionym postępowaniu rozstrzygać istoty sprawy, bez wyzkazanie wystąpienia

387 podstawy wznowienia postępowania. Skoro więc w sprawie nie zaistniała analizowana

388 podstawa wznowienia postępowania, to tym samym ponowna weryfikacja kwestii czy

389 w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 61 ust. 1

390 pkt 2 upzp do określenia decyzją warunków zabudowy - była niedopuszczalna.

391 Niemniej nawet w tym zakresie organ 1 instancji nie wskazał żadnych konkretnych

392 parametrów świadczących o niespełnienie warunków dotyczących obsługi

393 komunikacyjnej planowanej inwestycji dotyczących szerokość drogi gminnej,

394 powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych gabarytach oraz

395 widoczności wynikającą z układu drogowego.

396 Biorąc pod uwagę, że organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji powołał się

397 również na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność, że strona/strony

398 bez własnej winy nie brała/brały udziału w postępowaniu, wskazać należy, że na

399 podstawie wskazanej przesłanki wznawia się postępowanie jedynie na żądanie strony.

400 Nie można wszcząć z urzędu postępowania wznowieniowego z przyczyny wskazanej

401 w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na mający charakter bezwzględnie obowiązujący

402 przepis art. 147 zd. 2 kpa, który to wyraźnie określa, że wznowienie postępowania z

403 przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 następuje tylko na żądanie strony. Organ I

404 instancji, wznawiając postępowanie z urzędu, nie mógł więc powołać się na przesłankę

405 z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i "potwierdzenie zgody" bliżej nieokreślonych stron

406 postępowania na wznowienie postępowania, tym bardzie że organ nawet

407 jednoznacznie nie wskazał, które strony nie brały udziału w postępowaniu, dlaczego

408 zostały uznane za stronę, gdzie znajdują się ich nieruchomości i w jakiej odległości od

409 działki inwestycyjnej oraz w efekcie na czym polega ich interes prawny w sprawie.

410 W tym stanie rzeczy, uznając za prawidłowe stanowisko SKO, że w sprawie nie

411 by o powołanych przez organ I instancji podstaw do wznowienia postępowania, a tym

412 samym warunków do rozstrzygania istoty sprawy. Sąd uwzględniając wszystkie

413 wskazane powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu

414 wniesionej w spawie skargi.