Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., II SA/Bd 597/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., II SA/Bd 597/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku E. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych usytuowanych na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] przy ul. [...] w [...].

3 Po rozpoznaniu odwołania E. R. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, organ I instancji ustalił, że w tym obszarze nie występuje żadna funkcja produkcyjno-usługowa, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi oraz infrastruktura techniczna (Główny Punkt Zasilania). Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie tworzyło ładu przestrzennego i nie spełni zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). W jego ocenie projektowana zabudowa wchodzi w kolizję z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Jak podkreśliło SKO, istotne znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma zakres planowanej działalności. Skarżąca planuje mianowicie budowę [...] budynków wolnostojących produkcyjno-handlowych. Biorąc pod uwagę, że na ulicy [...] znajduje się [...] budynków mieszkalnych, wprowadzenie takiej funkcji, w ocenie Kolegium, spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego i będzie sprzeczne z obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak wskazało Kolegium, nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] dla budowy kolejnych [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych.

4 SKO zwróciło również uwagę, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi [...], co daje możliwość zabudowy powierzchni [...] m2 przedmiotowej działki, a skarżący planują zabudowę łącznie [...] m2 ([...]m2 x 5). Również w zakresie szerokości elewacji frontowej organ stwierdził, że planowana szerokość elewacji [...] m znacząco odbiega od średniej wartości tego parametrów w obszarze analizowanym wynoszącego [...] m (uwzględniając dopuszczalną przepisem tolerancję 20% - [...] m).

5 Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 9 k.p.a.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję E. R. zarzuciła:

7 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisów:

8 - art. 138 § 2 k.pa. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie, że w poprzednio wydanej decyzji w niniejszej sprawie Kolegium wskazało organowi pierwszej instancji precyzyjne wytyczne co do ponownego procedowania oraz okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę, a organ I instancji te wytyczne zignorował;

9 - art. 7 k.p.a., art. 77 k.pa. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału sprawy i brak prawidłowego zakwalifikowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do błędnego uznania, że zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

10 - art. 107 § 3 k.pa. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia;

11 - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy jest ona wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami;

12 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w szczególności w uznaniu, że w obszarze analizowanym musi znajdować się rodzaj zabudowy tożsamy z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

16 Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

17 Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

19 (t.j. Dz.U. z 2020r., Nr 293 ze zm.)- dalej jako "u.p.z.p".

20 Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

21 Mając na względnie, że w niniejszej sprawie dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

22 Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

23 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

24 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

25 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

26 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

27 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

28 Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej.

29 Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem".

30 Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m.

31 Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości [...] m w każdą stronę od granic działki objętej terenem inwestycji uwzględniając, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi [...].

32 Jak wskazały organy obu instancji, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjno-usługowej, mogąca stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi oraz infrastruktura techniczna (Główny Punkt Zasilania).

33 Kwestionując ocenę organów obu instancji co do braku kontynuacji funkcji przez planowane zamierzenie skarżący zwracał uwagę, że celem inwestycji jest wypełnienie luki w tej części miasta poprzez zapewnienie mieszkańcom dostępności usług o nieuciążliwym charakterze dla zabudowy mieszkaniowej. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że dla oceny, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji wystarczy, by nowa zabudowa nie kolidowała z istniejąca na obszarze zabudowanym.

34 Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazać należy, że przy badaniu, czy planowane zamierzenie można uznać za mające funkcję uzupełniającą w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, należy brać pod uwagę wszelkie cechy i parametry planowanego przedsięwzięcia, a nie tylko wskazywaną funkcję nowej zabudowy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działalność usługowa czy nawet usługowo-produkcyjna może harmonizować z zabudową mieszkaniową, o ile planowane zamierzenie swym rozmiarem nie będzie dominować nad istniejącą zabudowa mieszkaniową. Jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium, skarżąca planuje budowę 5 budynków wolnostojących produkcyjno-handlowych. Dodatkowo każdy z tych budynków będzie swą powierzchnią zabudowy przewyższał powierzchnie zabudowy nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne. Istotną okolicznością, na którą trafnie zwrócił uwagę organ I instancji jest również to, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kolejnych [...] budynków wolnostojących produkcyjno-usługowych.

35 Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe zamierzenie z uwagi na swoje rozmiary wchodzi w kolizję z funkcją mieszkalną istniejącą w obszarze analizowanym. Nie ma przy tym znaczenia deklaracja strony skarżącej, że w planowanych budynkach wolnostojących prowadzona będzie jedynie działalność gospodarcza nieuciążliwa, jak: gabinety lekarskie, kancelarie prawnicze, siedziby firm informatycznych, małe firmy usługowo-handlowe. Wskazać należy bowiem, że potraktowanie tego typu inwestycji jako stanowiącej uzupełnienie funkcji mieszkaniowej prowadziłoby w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda bowiem następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie.

36 Poza brakiem kontynuacji funkcji planowane zamierzenie nie kontynuuje również wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Z ustaleń organu wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi [...], co daje możliwość zabudowy [...] m2 przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca planuje natomiast realizację inwestycji o powierzchnia zabudowy wynoszącej łącznie [...] m2, czyli o intensywniejszej zabudowie niż występująca w obszarze analizowanym.

37 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odkodowało znaczenie normatywne powyższego unormowania, czemu dało wyraz w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

38 Zdaniem Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące pominięcia przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu rozstrzygnięcia wytycznych i wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] 2020 r. W ocenie Sądu organ I instancji, zgodnie z zaleceniami Kolegium, w sposób poprawny dokonał ponownej analizy funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czego wyrazem jest treść wydanej przez niego decyzji z dnia [...] 2020 r., uzupełnionej o dodatkową argumentację przemawiającą za uznaniem, że planowane zamierzenie nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

39 W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium został ustalony w sposób niewadliwy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jasno i rzeczowo, a przy tym z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Poczynione przez organ ustalenia nie mogły stanowić również podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

40 Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.