Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2015 r., II SAB/Bk 75/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2015 r., II SAB/Bk 75/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. N. i E.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty Bielskiego w B. 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty B. w B. do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Starosta B. w B. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście B. w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Starosty B. w B. solidarnie na rzecz skarżących F. N. i E. N. kwotę 221,35 (dwieście dwadzieścia jeden złotych trzydzieści pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

3 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. E. i F. N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o. o. w B., pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B., gm. B. na nieruchomościach ozn. nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

4 2 Starosta B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się równolegle postępowania nieważnościowego.

5 3. W dniu [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Wojewody wyrok NSA sygn. akt [...] z dnia [...] października 2014 r., oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2012 r., oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P., odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten została przekazany przez Wojewodę do Starosty przy piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu 19 luty 2015 r.);

6 6. Wobec powyższego Starosta B. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe.

7 7. W dniu [...] lutego 2015 r. do Wojewody wpłynęło zażalenie E. i F. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej postępowania wznowieniowego. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. omówił wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy a następnie w wyniku rozpatrzenia kolejnego zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wyznaczył organowi I instancji 30 - dniowy termin do załatwienia sprawy.

8 8. W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonym do załatwienia sprawy, dniu [...] czerwca 2015 r. za pośrednictwem organu, E. i F. N. złożyli do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty w sprawie wznowienia postępowania. Uzasadniając zarzut bezczynności skarżący podali, że ostatnią czynnością w przedmiotowej sprawie było podjęcie zawieszonego postępowania. Na datę wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności. Odnośnie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący podali, że organ nie prowadzi go w ustawowych terminach. Ich zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu i tylko po ich uprzednim złożeniu zażalenia w przedmiocie nieterminowego prowadzenia sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny.

9 9. W dniu [...] września 2015 r. organ wydał decyzję na podstawie której omówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

10 10. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że w przypadku wydania decyzji kończącej postępowanie, nieuzasadnionym jest orzeczenie w przedmiocie grzywny.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

12 Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (pub. CBOSA).

13 Podkreślić należy, że istotna jest dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność (bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z 4 marca 2014 r., pub. CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę.

14 Z akt sprawy niniejszej wynika, że organ 3 miesiące po złożeniu skargi na bezczynność wydał merytoryczną decyzję. Skarga została bowiem złożona do organu (za pośrednictwem którego jest składana do sądu) w dniu 25 sierpnia 2015 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] września 2014 r. Wynikająca z akt sprawy okoliczność załatwienia sprawy już po złożeniu skargi na bezczynność organu uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Dlatego w pkt 1 wyroku umorzono postepowanie w zakresie zobowiązania Starosty B. do wydania decyzji.

15 Jak już wskazano powyżej umorzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu organ w sprawie niniejszej dopuścił się bezczynność i to z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W niniejszej sprawie, skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organ administracji publicznej działań zmierzających do wydania decyzji. Zasadą wynikającą z art. 35 K.p.a. jest, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast stosowanie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

16 Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, t.j. od dnia 2 marca 2015 r., przez okres prawie 7 miesięcy nie podjął żadnej czynności. Dopiero w dniu [...] września 2015 r. i to już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wydał decyzję merytoryczną. Bezczynność ta trwała pomimo wyznaczenia przez Wojewodę, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., [...] - dniowego termin do załatwienia sprawy. Organ nie dopełnił przy tym obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Takie działanie powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Z tego też względu w ocenie Sądu zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. kary grzywny w kwocie 1.000 zł (pkt 4 wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł) oraz koszty podróży (121,35 zł) – wyliczone na podstawie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów (Dz.U. z 2002 r , nr 27, poz. 271). Skarżący przyjechali do Sądu samochodem o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 . Co oznacza, że stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu wynosi 0,8358 zł. W obie strony skarżący przejechali 145, 2 km.