Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2023 r., II SAB/Bk 12/23

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2023 r., II SAB/Bk 12/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza M. w przedmiocie uregulowania przebiegu drogi p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,

Uzasadnienie

2 I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

3 1. W dniu [...] października 2021 r. M. R. (dalej powoływany jako skarżący) zwrócił się do Burmistrza M. (dalej powoływany jako Burmistrz, organ) z wnioskiem o uregulowanie przebiegu drogi gminnej biegnącej wzdłuż działki nr [...], obręb [...]. Wniosek uzasadnił wskazując, że faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z jej przebiegiem ujawnionym na mapach geodezyjnych. Wskazał, że droga ta przebiega faktycznie przez działkę nr [...], której skarżący jest – wraz

4 z żoną – współwłaścicielem, a droga zmniejsza jej powierzchnię.

5 2. Skarżący kilkukrotnie ponawiał swój wniosek.

6 3. W piśmie z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] Burmistrz poinformował skarżącego, że Gmina M. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], jak i sąsiadującej z nią nieruchomości nr [...] w obrębie [...]. Wskazał, że nieruchomość nr [...] posiada klasoużytek "dr" jednak nie jest to droga gminna. W związku z tym stwierdził, że Gmina M. nie posiada żadnych kompetencji w zakresie uregulowania przebiegu drogi. Ponadto zauważył, że Gmina nie ma kompetencji do regulowania dostępu do drogi publicznej działek sąsiadujących z działką nr [...]. Wskazał również, że Gmina M. w żaden sposób nie korzysta z działki skarżącego.

7 4. Skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie uregulowania przebiegu drogi. Skarga ta została odrzucona przez WSA

8 w Białymstoku postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 79/22 z uwagi na nieuiszczenie w terminie brakującego wpisu od skargi.

9 5. W dniu [...] listopada 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu w postępowaniu, które według skarżącego winno być wszczęte z wniosku z [...] października 2021 r.

10 6. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że Burmistrz w związku z brakiem cech sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) nie dopuścił się bezczynności.

11 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zaskarżył bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie z wniosku złożonego dnia [...] października 2021 r., znak [...], dotyczącej wniosku o uregulowanie przebiegu drogi będącej w zarządzie Gminy.

12 W uzasadnieniu skargi wskazał, że na działce nr [...]jest droga gminna, którą jednak Gmina M. zaniedbuje przez co rola komunikacyjna przeszła na działkę nr [...], której skarżący jest właścicielem. Zdaniem skarżącego Burmistrz nie podjął działań, do których jest zobowiązany.

13 Wobec powyższego skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie Burmistrza do wydania w sprawie [...] stosownego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (skoro organ twierdzi, że "sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny i nie mieści się w kategorii spraw w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej) lub decyzji (o ile organ zmieni swoje zdanie i uzna administracyjnoprawny charakter sprawy), (2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312,65 złotych (stanowiącej połowę kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a.) (4) zasądzenie kosztów postępowania.

14 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia pełnomocnika w sprawie.

15 Organ ponownie wskazał, że działka nr [...] nie stanowi własności Gminy.

16 W ocenie Burmistrza sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny.

17 9. W piśmie z 4 kwietnia 2023 r. skarżący uzupełnił wywód skargi, kwestionując przede wszystkim stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy M..

18 II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

19 1. Skarga podlega odrzuceniu.

20 2. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.)

21 Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

22 1) decyzje administracyjne;

23 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

24 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

25 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

26 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

27 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

28 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

29 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

30 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

31 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

32 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

33 3. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

34 4. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje bezczynność Burmistrza M. w sprawie wniosku o uregulowanie przebiegu drogi gminnej (działka nr [...]) biegnącej wzdłuż działki nr [...], obręb [...]. Wniosek skarżący uzasadnił wskazując, że faktyczny przebieg drogi nie pokrywa się z jej przebiegiem ujawnionym na mapach geodezyjnych. Wskazał, że droga ta przebiega faktycznie przez działkę nr [...], której skarżący jest – wraz z żoną – współwłaścicielem, a droga zmniejsza jej powierzchnię.

35 W odpowiedzi Burmistrz wskazywał, że wskazał, że działka nr [...] nie stanowi własności Gminy. W ocenie Burmistrza sprawa poruszana przez skarżącego ma charakter cywilnoprawny i skarga powinna być odrzucona.

36 W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. skarżący uzupełnił wywód skargi, kwestionując przede wszystkim stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy M. powołując się przy tym na wypis z rejestru gruntów oraz Pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] października 2022 r.

37 5. W ocenie Sądu bez względu na spór co do własności drogi, z akt sprawy nie wynika by Skarżący wykazał, że sporna droga ma charakter drogi publicznej. Powyższą konstatacja potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] października 2022 r. zgodnie którym "należy domniemywać, że droga oznaczona nr [...] nie ma statusu drogi publicznej".

38 Z art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 6450), dalej również: u.d.p. wynika, że gminom (jako podmiotom prawa) wolno być właścicielem – w tym właścicielem nieruchomości, także używanych jako drogi. Gminy (między innymi) są władne decydować o tym, które drogi mają status drogi gminnej – kategoria "droga gminna" to jeden z ustawowych wariantów dróg publicznych. To, że gmina jest właścicielem nieruchomości w postaci drogi, nie jest równoznaczne, że chodzi o drogę publiczną (na ogół ogólnodostępną). Potoczne rozumienie określenia "droga gminna" może rozmijać się z oficjalnym statusem; dość często chodzi o drogi wewnętrzne (czyli takie, które nie są drogami publicznymi). Drogi wewnętrzne również mogą stanowić własność gminy (art. 8 u.d.p.), co tym bardziej wskazuje na słuszność wykładni, zgodnie z którą o rozróżnieniu pomiędzy drogą publiczną a drogą wewnętrzną w sensie obiektywnych przesłanek niezbędnego podziału decyduje rzeczywista funkcja danej drogi.

39 Treść przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna, zawarta w ww. przepisie ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, drogę rowerową, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg.

40 Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak np. drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Po 866/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., I SA/Wa 603/08, LEX nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., II OSK 881/09, LEX nr 552887).

41 Dyspozycja art. 8 ust. 1 u.d.p. pozwala na stwierdzenie, że droga dojazdowa do gospodarstwa rolnego nawet jeśli pozostaje w zarządzie gminy, ale nie jest uchwałą uznana za drogę gminną a tym samym nie zaliczono jej do kategorii dróg publicznych stanowi drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu tak właśnie jest w przedmiotowej sprawy, gdyż z akt nie wynika, by sporna droga (działka nr [...]) miała status drogi gminnej. Jest ona drogą wewnętrzną, która zapewnia dojazd do sąsiednich gruntów rolnych.

42 Drogi wewnętrzne mogą stanowić przedmiot własności w rozumieniu art. 140 ustawy kodeks cywilny (dalej: k.c.). Mogą one należeć zarówno do osób fizycznych, jak i jednostek organizacyjnych różnego rodzaju (art. 1 k.c. w zw. z art. 33–331 k.c.), wchodząc w skład mienia w rozumieniu art. 44 k.c. (np. mienia komunalnego w rozumieniu art. 43–50a u.s.g.). Drogi wewnętrzne nie są objęte zasadą powszechnej dostępności, a właściciel (użytkownik wieczysty) może drogę całkowicie zamknąć dla osób trzecich, ustalić inne dowolne ograniczenia korzystania z drogi, jak i postanowić, że taka prywatna droga jest powszechnie dostępna na podobnych zasadach jak drogi publiczne. W związku z cywilnym statusem drogi (działka nr [...]), także kwestie sporne odnośnie jej utrzymania i przebiegu powinny być załatwiane na drodze cywilnoprawnej. Wskazują na to przepisy kodeksu cywilnego jak art. 153 i n. (rozgraniczenie nieruchomości), czy też żądanie ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.), czy też kwestia naruszenie posiadania (art. 344 k.c.)

43 Pismem z dnia [...] września 2022 r. Burmistrz prosił skarżącego by w związku z wnioskiem o uregulowanie faktycznego przebiegu drogi, określił on precyzyjnie wszczęcia jakiego postępowania żąda, czy żądanie dotyczy naruszenia jego posiadania kiedy i kto się go dopuścił? Skarżący na powyższe pismo Burmistrza nie odpowiedział.

44 W ocenie Sądu kwestia o którą wnosi skarżący pismem z [...] października 2021 r. a więc uregulowania przebiegu drogi, nie jest związana bezpośrednio z czynnościami z zakresu administracji publicznej, ale dotyczy aspektów związanych z posiadaniem i jego ochroną, co rozstrzygane jest na gruncie prawa cywilnego. W tej sprawie nie mamy z pewnością do czynienia z realizacją zadań Burmistrza jako zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych, lecz jest typowym sporem cywilnoprawnym.

45 6. Bezczynność organu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie obejmuje swoim zakresem bezczynności w sprawach cywilnych, do których zalicza się kwestionowana przez skarżącego kwestia regulacji przebieg drogi i naruszenia jego posiadania. Nie może być więc merytorycznie rozstrzygnięta przez sąd administracyjny.

46 W ocenie Sądu obowiązkiem organu nie było też w takim przypadku wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wystarczyło jedynie wskazanie skarżącemu charakteru cywilnego spornej sprawy, co organ w tej sprawie wielokrotnie czynił.

47 7. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu przez sąd, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zaskarżona bezczynność i przewlekłość jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skargę której jest przedmiotem należało odrzucić.

48 8. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.