Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Bk 988/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Bk 988/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

3 Na skutek pisemnej interwencji A. K. PINB w S. dokonał w dniu [...] lutego 2014 r. kontroli w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego w S., przy ul. [...] w toku czynności kontrolnych ustalono, że na działce o nr geod. [...] w S. wybudowany jest budynek gospodarczy o wym. 16,05 x 4,57 m z pustaków żwirobetonowych na fundamencie betonowym. Budynek usytuowany jest w odległości od 1,20 - 1,54 m od działki [...] oraz w odległości 3,35 m od istniejącego budynku mieszkalnego oraz w odległości 2,40 m od istniejącego drugiego budynku gospodarczego. W dniu kontroli stwierdzono, że od strony istniejącego budynku mieszkalnego dokonano rozbudowy budynku gospodarczego o wym. 1,53 x 4,85 m. Podniesiono wysokość ścian budynku gospodarczego - w tym ściany szczytowej budynku o 0,65 m - od strony budynku mieszkalnego oraz o 1,00 m na pozostałych ścianach zewnętrznych budynku. Na wykonanej nadbudowie wykonano nową więźbę dachową drewnianą i pokryto blachodachówką. Na wykonanie rozbudowy i nadbudowy i więźby dachowej nie okazano dokumentu stwierdzającego legalność wykonania robót budowlanych. Z uwagi na powyższe ustalenia PINB w S. w dniu [...] lutego 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy, rozbudowy i wykonania nowej więźby dachowej w budynku gospodarczym. Sprawdzono, że w zasobach Starostwa Powiatowego w S. nie ma żadnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie lub nadbudowie przedmiotowego budynku gospodarczego (pismo Starostwa Powiatowego z dn. [...] marca 2014 r.). Natomiast w rejestrze zgłoszeń robót budowlanych Starosty S. odnaleziono zgłoszenie wymiany pokrycia dachowego budynku gospodarczego z dachówki cementowej na blachodachówkę z wymianą 5 krokwi, złożone w dniu [...] listopada 2011 r. przez poprzednią właścicielkę działki – M. K. Stwierdzono, że zakres robót budowlanych znacznie wykracza poza zakres robót budowlanych podanych w zgłoszeniu. W dniu [...] marca 2014 r. dokonano oględzin w sprawie nadbudowy, rozbudowy i wykonania nowej więźby dachowej drewnianej. Obecna na oględzinach K. K. oświadczyła do protokołu, że roboty budowlane na budynku gospodarczym wykonano w miesiącach lipiec- sierpień 2013 r. Ponadto podała, że według jej wiedzy – matka – M. K. składała dokumenty na roboty budowlane, ale nie wie jaki był zakres robót. Inwestorem robót budowlanych jest jej siostra – B. G. Natomiast B. G. oświadczyła do protokołu, że jest inwestorem robót budowlanych na budynku gospodarczym, które zostały wykonane sposobem gospodarczym. Nie wiedziała, że na taki zakres robót wymagane jest pozwolenie na rozbudowę, nadbudowę i wykonanie więźby dachowej budynku. Roboty budowlane na budynku zostały wykonane w lipcu i sierpniu 2013 r.

4 W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wstrzymano B. G. – inwestorowi - prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie, rozbudowie i wykonaniu nowej więźby dachowej drewnianej budynku gospodarczego, wybudowanego w S. przy ul. [...], na działce nr geod. [...] oraz zobowiązano ją do przedłożenia w organie I instancji w terminie do [...] maja 2014 r. następujących dokumentów:

5 1. zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane;

7 3. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

8 Jednocześnie pouczono inwestorkę, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych niniejszym postanowieniem zostanie wydana decyzja o rozbiórce części dobudowanej do budynku gospodarczego - art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w przypadku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem zostanie, w drodze odrębnego postanowienia ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej (w kwocie 25.000 zł).

9 W dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego I instancji podanie B. G. o zmianę terminu przedłożenia projektu budowlanego i postanowienia Burmistrza S. - do dnia [...] czerwca 2014 r. (w związku z jej zażaleniem od rozstrzygnięcia Burmistrza do SKO w B.). Wniosek został uwzględniony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza S. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

10 W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, PINB w S. nakazał B. G. rozbiórkę rozbudowy budynku gospodarczego o wym. 1,53 x 4,85 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego, rozbiórkę nadbudowy budynku gospodarczego o wysokości 0,65 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego i 1,0 m na pozostałych ścianach zewnętrznych budynku gospodarczego o wym. 16,05 x 4,57 m, wybudowanego w S. przy ul. [...], na działce nr geod. [...].

11 Od decyzji tej odwołała się B. G. i wniosła o jej rozdzielenie na część dotyczącą rozbiórki dobudowy i część legalizującą nadbudowę.

12 P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku i orzekł, że rozbiórka obejmuje rozbudowę budynku gospodarczego o wym. 1,53 x 4,85 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego, nadbudowę budynku gospodarczego o wysokości 0,65 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego i wysokości 1.0 m na pozostałych ścianach zewnętrznych budynku gospodarczego o wym. 16,05 x 4,57 m oraz więźbę dachową natomiast w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego i lokalizacji obiektu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jednakże doprecyzowania wymagała sentencja wydanego rozstrzygnięcia odnośnie zakresu wykonania rozbiórki zrealizowanej w wyniku nadbudowy. Z tego względu zastosowano instytucję uchylenia decyzji w części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymano decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają stwierdzenia zawarte w postanowieniu SKO w B. z dnia [...] maja 2014 r. wynika z nich, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1 MN - który przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały na tym terenie dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych, garaży murowanych oraz obiektów małej architektury, przy czym ich powierzchnia zabudowy nie może być większa od powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego. Tymczasem powierzchnia zabudowy ww. działki budynkami gospodarczymi była przekroczona przed rozbudową budynku. Wskazuje na to także proste zestawienia powierzchni zabudowy domu mieszkalnego (100,30 m2) oraz 2 budynków gospodarczych (przy czym drugi z budynków gospodarczych - nie będący przedmiotem niniejszego postępowania - ma powierzchnię zabudowy 91,19 m2, zaś analizowany budynek gospodarczy przed rozbudową miał powierzchnię zabudowy - 73,3 m2). Organ odwoławczy podał, że wynika z tego, iż powierzchnia zabudowy działki budynkami gospodarczymi przekracza powierzchnię zabudowy budynkiem mieszkalnym, a to narusza postanowienia planu. W tych okolicznościach Burmistrz S. uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółki w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka, przyjętego uchwałą nr XLII/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 129, poz. 1229 ze zm.) w zakresie powierzchni zabudowy budynków gospodarczych na działce, która jest większa od powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, a także całkowitej powierzchni zabudowy działki, która przekracza wymagane 30%. Postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostało następnie utrzymane w mocy przez SKO ww. postanowieniem. Jak wskazało SKO przepisy uchwały nie przewidują żadnych odstępstw w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego faktu niezgodności z postanowieniami miejscowego planu nie da się wyeliminować bądź obejść - a pozostawienie samej tylko części nadbudowanej niczego w tej materii nie zmienia. Brak jest również podstaw do uwzględnienia argumentacji zawartej w odwołaniu, tj. do rozdzielenia prowadzonego postępowania na część dotyczącą rozbiórki dobudowy i część legalizującą nadbudowę. Zdaniem organu wojewódzkiego wykonana inwestycja stanowi określoną całość techniczno -budowlaną i zarówno rozbudowa jak i nadbudowa są ze sobą integralnie związane. Nie można zatem "zostawić" samej nadbudowy, gdyż jest nierozłącznym elementem dokonanej rozbudowy. Ponadto roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową były prowadzone w tym samym czasie (w miesiącach lipiec - sierpień 2013 r.) przez jednego inwestora, a więc nie ma żadnych dodatkowych przesłanek uzasadniających konieczność rozdzielenia postępowania na dwa odrębne. Organ odwoławczy podał, że art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi jednoznacznie, że w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji w określonym terminie organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania rozbiórki zrealizowanej samowoli budowlanej. Czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 48 ust. 1 ww. ustawy (czyli rozbiórki) zobowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem sama ustawa przewiduje możliwość wydania nakazu rozbiórki na osobę inną niż właściciel, np. na inwestora nie będącego właścicielem. W sprawie niniejszej inwestor uzyskał możliwość legalizacji powstałego obiektu budowlanego, jednakże nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Terminowe przedłożenie wymaganych prawem dokumentów, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy - Prawo budowlane jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ze względu na brak pozwolenia na budowę.

13 Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła B. G. i zarzuciła naruszenie:

14 1. przepisów prawa materialnego:

15 - art. 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż występuje przypadek szczególnie uzasadniony dopuszczający odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych o których mowa w art. 7 ustawy - Prawo budowlane;

16 - art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przeprowadzona przez nią inwestycja nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę;

17 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestniczki do władzy publicznej, wydaniu decyzji nieuwzględniającej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nierozważenie w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej uczestniczki postępowania oraz niewielkich rozmiarów rozbudowy i jej charakteru.

18 Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej organ II instancji powinien rozważyć czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Podała, że nie mogła zalegalizować podjętych prac remontowych bo powierzchnia budynków gospodarczych (łącznie 164,49 m2) przewyższa powierzchnię domu jednorodzinnego (100,30 m2). Organy obu instancji nie zwróciły uwagi, że skarżąca nie budowała tych budynków gospodarczych, chciała jedynie je modernizować. Znalazła się w niezwykle trudnej sytuacji, gdyż została obarczona odpowiedzialnością za działania swoich poprzedników prawnych. Gdyby łączna powierzchnia budynków gospodarczych wybudowanych wiele lat przed przyjęciem planu zagospodarowania przestrzennego była mniejsza, to skarżąca otrzymałaby pozytywne zaświadczenie. Nadto wywiedziono, że prace przeprowadzone przez skarżącą mają niewielki zakres, są to prace remontowe. Były one spowodowane przede wszystkim zachowaniem budynku gospodarczego w stanie niepogorszonym. Końcowo skarżąca podniosła, że mając na względzie cel prac wykonanych, ich niewielki zakres oraz zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności należy przyjąć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

19 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

21 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

22 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego nakazująca B. G. rozbiórkę rozbudowy budynku gospodarczego o wym. 1,53 x 4,85 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego, nadbudowy budynku gospodarczego o wysokości 0,65 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego i wysokości 1.0 m na pozostałych ścianach zewnętrznych budynku gospodarczego o wym. 16,05 x 4,57 m oraz więźby dachowej, wybudowanego w S. przy ul. [...], na działce nr geod. [...].

23 Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 prawa budowlanego). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

24 W świetle przytoczonych regulacji prawnych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, jest zatem w pierwszej kolejności rozważenie możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

25 Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy najpierw należy odnieść się do tego czy organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez skarżącą roboty budowlane. Jest to kwestia sporna. Zdaniem organów stanowiły one rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego, natomiast zdaniem skarżącej wykonane przez nią roboty budowlane był remontem, w związku z czym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie wymagały pozwolenia na budowę. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że od strony istniejącego budynku mieszkalnego dokonano rozbudowy budynku gospodarczego o wym. 1,53 x 4,85 m. Podniesiono wysokość ścian budynku gospodarczego - w tym ściany szczytowej budynku o 0,65 m - od strony budynku mieszkalnego oraz o 1,00 m na pozostałych ścianach zewnętrznych budynku. Na wykonanej nadbudowie wykonano nową więźbę dachową drewnianą i pokryto blachodachówką.

26 W myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2000 r., III SA 1025/99, wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00). W sprawie niniejszej wykonane roboty budowlane skutkowały zarówno zmianą wysokości jak i zmianą kubatury obiektu budowlanego. Dlatego zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych uznając, iż stanowiły one nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego. Robót tych nie można określić mianem "remontu". Cechą charakterystyczną remontu zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 prawa budowlanego jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1826/12, Lex nr 1324126, wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2013 r., II SA/GL 1521/12, Lex nr 1347761).

27 Jak już wskazano powyżej rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej w rozpoznawanej sprawie brak. Przy czym stwierdzić należy, że zakres wykonanych robót budowlanych znacznie wykracza poza zakres robót podanych z zgłoszeniu do Starostwa Powiatowego w S. w dniu [...] listopada 2011 r. przez poprzednią właścicielkę działki, które obejmowały wymianę pokrycia dachowego budynku gospodarczego z dachówki cementowej na blachodachówkę z wymianą 5 krokwi. Stąd też roboty te nie mogły być zakwalifikowane jako odstępstwo od dokonanego zgłoszenia.

28 Powyższe ustalenia spowodowały przystąpienie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego do legalizacji samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nałożono na inwestorkę obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. W sprawie niniejszej inwestorka nie wywiązała się z obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz S. odmówił wydania takiego zaświadczenia z uwagi na zachodzącą niezgodność robót budowlanych z planem a polegającą na tym, że powierzchnia zabudowy działki budynkami gospodarczymi przekracza dopuszczalną przez plan powierzchnię zabudowy budynkiem mieszkalnym. Odmowa ta został utrzymana w mocy przez SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Zasadnie organy przyjęły, że faktu niezgodności z postanowieniami miejscowego planu nie da się wyeliminować poprzez legalizację samej nadbudowy. Sposób i charakter wykonania robót budowlanych świadczy o tym, że stanowią one całość techniczno – budowlaną (rozbudowa i nadbudowa są ze sobą integralnie związane).

29 W opisanej sytuacji organ powiatowy związany był treścią art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, a więc nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Rozstrzygnięcia tego nie podważa zarzut dotyczący niezastosowania art. 9 prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (ust. 1), przy czym zgody na odstępstwo udziela bądź odmawia właściwy organ w drodze postanowienia, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (ust. 2). Wniosek do ministra właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tle wykładni tego przepisu powstały wątpliwości związane z dopuszczalnością jego stosowania w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanej. Jednak dominująca w judykaturze i w piśmiennictwie stała się interpretacja art. 9 ust. 1-4 prawa budowlanego, zgodnie z którą na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wskazuje się, że zasadniczą do tego przeszkodą jest to, że po stronie organu nadzoru budowlanego nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a kompetencji organu nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją przepisu przemawia bezpośrednie brzmienie ust. 3 omawianego przepisu, w myśl którego wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez takie ukształtowanie treści przepisu (po nowelizacji) ustawodawca dał wyraz braku zasadności rozszerzenia art. 9 na innego rodzaju postępowania, w których konieczna jest ocena zachowania przepisów techniczno-budowlanych. Zawężająca wykładnia omawianego przepisu podyktowana jest charakterem omawianego przepisu, który dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707 z 26 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, s. 88-90 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Zarzut naruszenia art. 9 Prawa budowlanego jest również niecelowy w zaistniałym stanie faktycznym. Gdyby dopuścić możliwość (hipotetyczną) uzyskania, przez skarżącą, odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, to budynek w pozostawionych rozmiarach i tak byłby niezgodny z wymogami przepisów obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zatem, przesłanka do nakazania rozbiórki nie zostałaby usunięta. W kontekście powyższych rozważań za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.pa. Nie ma uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia wolności budowlanej zagwarantowanej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdzić trzeba, że żaden z powyższych przepisów nie wprowadza do prawa budowlanego zasady in dubio pro libertate. Zasada ta charakterystyczna raczej dla prawa karnego, nie może jednak ani podważać sama w sobie reglamentacyjnego charakteru prawa budowlanego wyrażonego przede wszystkim w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, ani pomijać tego, iż na gruncie tej gałęzi prawa administracyjnego zasadnicze znaczenie dla ochrony praw podmiotowych ma zasada wolności budowlanej (prawa do zabudowy), wyrażona w art. 4 prawa budowlanego, która jednak wymaga zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 903/11, Lex nr 1221364).

30 W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.