Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2019 r., II SA/Bk 600/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2019 r., II SA/Bk 600/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość i przekazania do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] lipca 2017 r. znak [...] Wójt Gminy J. (zwany dalej także "Wójtem"), działając na mocy art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016, poz. 2147, ze zm. dalej: "u.g.n."), zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni 5,3286, położonej na terenie gminy J., obręb geodezyjny O., stanowiącej własność E. K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] ha, na działki o numerach: [...] o powierzchni 0,0584 ha – z przeznaczeniem pod drogę gminną, [...] o powierzchni 0,1479 ha i [...] o powierzchni 5,1241 ha.

3 W dniu [...] września 2017 r. E. K. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną.

4 Wobec braku uzgodnienia, pomiędzy wnioskodawcą a Wójtem, wysokości odszkodowania, Starosta Powiatu B. wszczął dnia [...] grudnia 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną, w wyniku podziału geodezyjnego, dokonanego decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2017 r.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Starosta Powiatu B.: (1) ustalił wartość nieruchomości przejętej na własność Gminy J., w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie O., gmina J., na kwotę 33.105 zł; (2) ustalił wysokość odszkodowania za tą nieruchomość na kwotę 33.105 zł oraz (3) zobowiązał Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania w kwocie 33.105 zł na rzecz E. K. w terminie 14 dni od chwili uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności.

6 W uzasadnienie decyzji organ powołując się na ar. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 156 ust. 1 u.g.n., wskazał, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego szacunkową wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] lipca 2018 r. Następnie organ dokonał oceny sporządzonej opinii, w której wartość nieruchomości została oszacowana na podstawie cen nieruchomości drogowych z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Organ wskazał, że w rzeczoznawca majątkowy określił rynek lokalny jako rynek powiatu B., zaś w wyniku analizy badanego rynku, wyselekcjonował do obliczeń 22 transakcje, których przedmiotem były nieruchomości drogowe położone na terenach gmin: C., C., S., T. i Z. Na podstawie prowadzonego monitorowania cen rynkowych nieruchomości oraz badania wpływu poszczególnych cech na ich wartość rynkową, biegły wyselekcjonował cechy wpływające na poziom cen rynkowych oraz określił skalę ich ocen. W oparciu o uzyskane dane, ustalił kwotowe wartości poprawek, które odpowiednio zastosował podczas porównywania wycenianej nieruchomości z trzema nieruchomościami wybranymi do porównania – najbardziej podobnymi do szacowanej nieruchomości, położonymi w obrębach N. (dwie nieruchomości) i G. Nieruchomości te oznaczone zostały w tabeli transakcji zawartej w opinii, pod pozycjami nr: 20, 17 i 11. Finalnie, określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wartość 1 m2 gruntu na wycenianej działce została oszacowana na 60,41 zł, zaś wartość całej nieruchomości o powierzchni 0,0548 - 33.105 zł. Organ wskazał, że w toku postępowania Gmina J. wnosiła pisemne zastrzeżenia do przedmiotowej opinii, do których biegły się ustosunkował. Odpowiedział również na wezwanie organu do dodatkowego uzasadnienia wyboru do porównań transakcji o nr 20 w tabeli.

7 W konsekwencji organ sprawdził operat pod względem formalnym, stwierdzając, że nie występują w nim błędy rachunkowe oraz, że jest on logiczny, został sporządzony przez uprawnioną osobę i zawiera wymagane treści. Następnie organ poddał pod analizę poszczególnych cechy rynkowe trzech nieruchomości przyjętych porównania oraz wycenianej nieruchomości, tj.: położenie, powierzchnię i kształt, uzbrojenie oraz przeznaczenie. Organ wskazał, że dokonana przez rzeczoznawcę ocena poszczególnych cech jest prawidłowa, a wyselekcjonowane do porównania nieruchomości są podobne pod względem położenia do wycenianej, natomiast różnice w atrakcyjności tej cechy, biegły skorygował w operacie. Pozostałe cechy zostały zaś ocenione jednakowo dla wszystkich nieruchomości. W konsekwencji organ stwierdził, że zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze, z użyciem metody porównywania parami, jest zgodne z metodologią wskazaną w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r. (Dz.U. 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej zwane: "rozporządzeniem"). Ponadto wskazał, że w świetle dokonanej analizy, wszystkie wybrane do porównań nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa i mogły posłużyć za materiał porównawczy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n. i rozporządzenia oraz standardami zawodowymi, wobec czego nie budzi zastrzeżeń i mogła stanowić podstawę określenia wartość wycenianej nieruchomości.

8 Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina J., kwestionując w nim rzetelność i prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, że transakcja opisana pod nr 5 w tabeli transakcji, zawartej w operacie szacunkowym, została zawarta w warunkach szczególnych, w związku z czym nie powinna była zostać ujęta przez biegłego w zestawieniu. Podniosła, że transakcja stanowi cenę maksymalną, którą w metodzie porównywania parami wykorzystuje się do określenia zakresu cen oraz zakresu kwotowego poprawek, co w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na ustalenie wartości ustalonego odszkodowania.

9 Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i Instancji.

10 W uzasadnieniu wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i zarzut podniesiony w odwołaniu, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę na etapie postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez Gminę J., są niewystarczające. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej na etapie odwoławczym przez ww. Gminę kopii aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2018 r., rep A. nr [...], wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0005 ha, (która została oznaczona w tabeli zawartej w operacie szacunkowym nr 5), została wydzielona z innej działki, która znajduje się w pasie drogowym. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym usytuowanym w sąsiedztwie drogi powiatowej nr 1390B i została sprzedana przez Starostę Powiatu B. w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieruchomość ta została zbyta bez związku z inwestycją drogową. Dodatkowo organ ten zauważył, że transakcja ta jest najdroższą z wyselekcjonowanych przez biegłego (cena 100 zł/m2), natomiast opierając się o tą transakcję, biegły ustalił cenę maksymalną, zakres cen, a także wykorzystał do ustalenia zakresu kwotowej poprawki cechy powierzchni i kształtu, co bezpośrednio wpłynęło na wartość wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania.

11 Organ odwoławczy wskazał, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia, ustawodawca wprowadził pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, których nabyciem zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. W związku z tym, wycena wartości przedmiotowej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania, winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tymczasem kwestionowana transakcja dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

12 Organ podał też, że istotna jest w sprawie również treść § 5 rozporządzenia, wedle którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji, powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. § 5 ust 3 rozporządzenia za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, biegły pominął fakt, że ww. nieruchomość została zbyta w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. podstawowym trybem sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostki samorząd terytorialnego jest tryb przetargowy. W związku z tym, wymienione w art. 37 ust. 2 u.g.n. przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, mają charakter wyjątku od reguły przetargowego zbywania nieruchomości. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że ww. transakcja została zawarta w szczególnych warunkach, tym bardziej, że nabywcą nieruchomości był właściciel budynku mieszkalnego częściowo posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

13 W ocenie Wojewody organ I instancji błędnie uznał ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego za prawidłowe, a co za tym idzie w oparciu o tak sporządzony operat błędnie ustalił odszkodowanie. Nie dokonał analizy prawidłowości sporządzonej opinii, pomimo tego, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i jako taki podlega stosownej ocenie organu, tak jak wszystkie dowody w każdym postępowaniu. W związku z powyższym, w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia i analizy materiału dowodowego, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zachodzi bowiem konieczność ponownej wyceny nieruchomości, a więc uzupełnienia bądź też sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Oznacza to zaś konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

14 E. K. wywiódł do tut. Sadu sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a organ II instancji winien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego we własnej kompetencji. W oparciu o tak sformułowany zarzut, skarżący sprzeciwem wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, powołując się na art. 136 § 1 k.p.a., że organ II instancji władny był do uzupełnienia postępowania dowodowego, przez ewentualne zlecenie skorygowania operatu. Nadmienił również, że organ I instancji wystąpił już do biegłego sporządzającego operat o złożenie wyjaśnień uwzględniających uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, powyższe czynności mógł i powinien wykonać również organ odwoławczy, który posiada obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.

15 Odpowiedzi na sprzeciw nie wniesiono.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

18 Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą, odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi odstępstwo od ciążącego na organie II instancji, obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, w inny sposób kończącym postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy.

19 Przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Wojewody P., uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy J. ustalającą wartość nieruchomości przejętej na własność Gminy, w wyniku podziału działki nr [...], na kwotę 33.105 zł oraz ustalającą wysokość odszkodowania za tą nieruchomość na ww. kwotę i zobowiązującą Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania w powyższej kwocie na rzecz E. K.

20 Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych decyzji. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowiły jedynie jedno z kryteriów oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot rozpoznania.

21 Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

22 Z powyższego wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści ww. przesłanek, co oznacza, że ich stwierdzenie pozostawione zostało organowi odwoławczemu, który, mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń. Zasadne przy tym wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie, zachodzi m.in. w takiej sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub znacznej części (co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych lub gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. m.in.: wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA).

23 Treść ww. przepisu wymaga zatem, aby organ odwoławczy, który dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, wykazał z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. - tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

24 Organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie, dostrzegł uchybienie w operacie szacunkowym, polegające na uwzględnieniu w tabeli zawierającej zestawienie transakcji nieruchomościami drogowymi, transakcji (oznaczonej nr 5), która w ocenie Wojewody została zawarta w warunkach szczególnych, według z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Stanowiąca jej przedmiot działka, została bowiem zbyta przez Starostę Powiatu B., w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (tj. na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Uznając ww. tryb sprzedaży, za stanowiący wyjątek od reguły przetargowego zbywania nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, Wojewoda stwierdził, że sprzedaż ta nastąpiła w warunkach szczególnych, co wykluczało jej uwzględnienie w zestawieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, zgodnie z ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że: źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji, bowiem zależy od niego wysokość odszkodowania. Z tego też powodu uznał, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia i analizy materiału dowodowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

25 Podkreślić w tym miejscu należy raz jeszcze, że tut. Sąd nie dokonuje kontroli prawidłowości oceny operatu szacunkowego, dokonanej przez organ II instancji, a jedynie weryfikuje zasadność skorzystania przez ww. organ, z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Abstrahując zatem od oceny poprawności wniosku organu odwoławczego, o nieuprawnionym zawarciu przez rzeczoznawcę majątkowego, transakcji oznaczonej nr 5, w tabeli zawierającej zestawienie transakcji drogowych (zwanej dalej: "tabelą"), Sąd dokonał analizy, czy wniosek ten uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej wyniku tut. Sąd doszedł do przekonania o niezasadnym odstąpieniu przez Wojewodę, od samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego lub polecenia jego uzupełniania organowi pierwszo-instancyjnemu, w trybie art. 136 k.p.a. Wojewoda taką możliwość zupełnie pominął, przyjmując niejako automatycznie, że dostrzeżonego uchybienia nie może uzupełnić samodzielnie, bowiem stronom należy zagwarantować prawo weryfikacji operatu w dwóch instancjach. U podłoża zaś takiego stanowiska, jak się wydaje, legło jedynie przekonanie organu o decydującym charakterze opinii rzeczoznawcy, której treść ma bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, należnego skarżącemu.

26 W tym zaś względzie zwraca uwagę okoliczność, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód, nie został poprzedzony analizą, mającą na celu ustalenie, w jaki sposób dostrzeżone uchybienie (a co więcej - czy w ogóle), wpłynęło na treść decyzji organu I instancji. W tym zaś względzie podkreślić należy, że Wojewodzie umknęło, że zakwestionowana transakcja została uwzględniona jedynie do określenia przez rzeczoznawcę wagi jednej z cech rynkowych (tj. powierzchni i kształtu) oraz przy obliczeniu odpowiadającemu jej zakresowi poprawki. Powyższe wynika z tabeli zamieszczonej na stronie dziewiątej operatu, gdzie wartość transakcji nr 5 (tj. 100 zł/m2) uwzględniono do wyliczenia zakresu kwotowego poprawki dotyczącej ww. cechy rynkowej. Jak natomiast wynika z tabeli oszacowania wartości nieruchomości, zamieszczonej na stronie jedenastej operatu, wybrane do porównania nieruchomości, stanowiące przedmiot transakcji drogowych, nie różniły się ww. cechą od nieruchomości wycenianej. Świadczy o tym fakt, że w wersie nr 9 tabeli, odnoszącym się do ww. cechy, każda z nieruchomości (w tym wyceniana) otrzymała ocenę wynoszącą "1". W związku z tym, rzeczoznawca nie zastosował poprawki kwotowej odnoszącej się do przedmiotowej cechy. Jak wynika z ww. tabeli, jedyną poprawką, która miała wpływ na finalną wartość wycenianej nieruchomości, była ta odnosząca się do cechy: położenie nieruchomości (vide: wers nr 8 tabeli), której zakres kwotowy został wyliczony w oparciu o transakcje opisane w tabeli pod nr 14 i 6.

27 W konsekwencji, w ocenie tut. Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie, mogło nie mieć żadnego znaczenia na oszacowaną przez rzeczoznawcę wartość, przejętej pod drogę nieruchomości, a tym samym również na treść decyzji organu I instancji.

28 Oceniając zaś wnioski wynikające z ww. analizy przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a., uznać należy, że Wojewoda, nazbyt spiesznie i rutynowo stwierdził, że skoro co do zasady operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa strony, to dostrzeżone uchybienie, winno skutkować uzupełnieniem materiału dowodowego w takim stopniu, który uzasadnia uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do organu I instancji. W domyśle zatem można stwierdzić, że w ocenie Wojewody uchybienie to miało wpływ na treść decyzji organu I instancji. Wojewoda jednak nie uzasadnił w tym zakresie swojego stanowiska, co prowadzi do wniosku o braku poczynienia przez niego stosownych rozważań, oceniających: po pierwsze wpływ tego uchybienia na treść opinii, a po drugie możliwość wyeliminowania tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

29 Przypomnieć przy tym należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, bazując przede wszystkim na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość decyzji w każdym jej aspekcie i w oparciu o wszelkie niezbędne, a możliwe do uzyskania materiały dowodowe. Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy może zgodnie z art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2019 r., II SA/Kr 515/19, Lex nr 2696963). Odnosząc się do powyższego, ocenie tut. Sądu, przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, Wojewoda powinien był ocenić, czy dostrzeżonego uchybienia, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej, że jak się wydaje – mogło ono nie mieć żadnego wpływu na merytoryczną treść decyzji organu I instancji – co oczywiście winno podlegać dowodowej weryfikacji. Podkreślić przy tym należy, że do przyczyn uzasadniających skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a., nie należą braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

30 Z tych wszystkich względów, sprzeciw wywiedziony w niniejszej sprawie okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

31 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona szczegółowej analizy treści operatu szacunkowego oraz oceni ewentualny wpływ dostrzeżonego uchybienia na zawarte w operacie obliczenia, mając przy tym na szczególnej uwadze rozważania rzeczoznawcy dotyczące porównawczych cech rynkowych nieruchomości, zawarte w punkcie III operatu, a także proces szacowania wartości nieruchomości z punktu IV. W przypadku zaś dojścia do wniosku o konieczności zasięgnięcia uzupełniającej opinii rzeczoznawcy, zawierającej ustosunkowanie się biegłego do stwierdzonego uchybienia (w kontekście jego wpływu na treść opinii i finalną wartość wycenianej nieruchomości), Wojewoda w pierwszej kolejności rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., co wydaje się w okolicznościach niniejszej sprawy, najbardziej zasadne. Organ będzie miał przy tym na względzie, że uzupełnienie opinii biegłego, w przeciwieństwie do ponownego jej sporządzenia, może odbyć się w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1756/06, ONSAiWSA 2009/2/33). Dalsze zaś czynności uzależnione będą od treści odpowiedzi udzielonej przez biegłego. W każdym razie, organ odwoławczy winien mieć na względzie konieczność dokonania wyczerpujących ustaleń oraz bezwzględne dochowanie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasady szybkości postępowania oraz obowiązek dokonania ponownej oceny całego materiału dowodowego, który wynika z zasady dwuinstancyjności. Będzie miał też na względzie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. odnoszący się do aktualności operatu szacunkowego oraz możliwości jej "przedłużenia" przez rzeczoznawcę, w każdym zaś razie, należycie i wyczerpująco uzasadni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego ponownie rozstrzygnięcia.

32 O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Wojewody na rzecz skarżącego, w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 10), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł - wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" (k. 5).