Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 371/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 371/10

Tekst

TEZY

1 Postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) jest postępowaniem administracyjnym toczącym się według reguł kpa. Obowiązują w nim zatem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 7 i 8 kpa), których uszczegółowieniem są normy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia decyzji.

Sentencja

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - oddala skargę.-

Uzasadnienie

3 Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego

4 w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie cofnięcia zezwoleń nr [...], nr [...], nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz o zawartości powyżej 18 % alkoholu, w placówce handlowej w Ł. przy ulicy W. P. [...], udzielonych na wniosek S. W. i sprawę przekazano do ponownego rozstrzygnięcia.

5 U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

6 W dniu 9 grudnia 2009 r., Prezydent Miasta Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia S. W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18 % alkoholu w placówce handlowej w Ł., przy ul. W. P. [...], w związku z otrzymanym protokołem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., stwierdzającym spożywanie piwa na terenie sklepu.

7 Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wydaną w sprawie nr [...] Prezydent Miasta Ł. cofnął z dniem [...] lutego 2010 r. zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5% do 18 % (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu w placówce handlowej w Ł., przy ul. W. P. [...], udzielonych na wniosek S. W. prowadzącej sklep monopolowy winno-cukierniczy z siedzibą w Ł., ul. W. P. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Ł. podał, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wszczęto w związku z protokołem z kontroli tej placówki przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2009 r. przez członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w obecności właściciela sklepu S. W. Podczas kontroli stwierdzono spożywanie piwa na terenie sklepu przez J. P. Właścicielka sklepu, jak i J. P. złożyli wyjaśnienia w sprawie, z których wynikało, że uczestnik zdarzenia otworzył piwo na zewnątrz lokalu, schował je pod kurtką, wrócił do sklepu i usiadł na krześle. Uwzględniając żądanie strony w dniu 29 stycznia 2010 r. organ przeprowadził dowód z w/w świadka, który potwierdził powyższe okoliczności. Uwzględniając całokształt zebranego materiału, organ I instancji nie dał wiary wyjaśnieniom strony i J. P. Na tej podstawie Prezydent Miasta Ł. uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniach, które uprawniały przedsiębiorcę do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ I instancji powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1452/00.

8 Odwołanie od tej decyzji wniosła S. W. podając, że nie widziała żeby klient J. P. spożywał alkohol. Natomiast posiadanie piwa nie jest równoznaczne z jego spożywaniem. S. P. zakwestionowała jednocześnie fragment uzasadnienia organu I instancji, w którym stwierdzono, iż wyjaśnieniom strony i świadka nie można dać wiary. Dodatkowo odwołująca podniosła, że nie ma prawa przeszukiwania i rewidowania klientów. Skarżąca podkreśliła, że nikt w sklepie nie spożywał alkoholu, a zatem nie doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniach. Końcowo S. W. stwierdziła, że jej sklep cieszy się nienaganną opinią, ma wypracowaną renomę, posiada dobry i legalny towar, ona sama zaś systematycznie płaci podatki i wnosi wysokie opłaty za posiadanie koncesji na rzecz miasta; sklep jest jedynym źródłem jej utrzymania i dwóch uczących się synów.

9 W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

10 Organ odwoławczy podniósł, iż w myśl z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy

11 z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta), właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie nie jest bliżej definiowane, a pod pojęciem "zasad sprzedaży napojów alkoholowych" rozumieć można, jak się wydaje, ogół norm ustawy zawierających nakazy lub zakazy, skierowane do przedsiębiorców korzystających z zezwoleń na sprzedaż tych napojów, wyznaczający określony sposób prowadzenia tej sprzedaży. Nie ulega wątpliwości w ocenie organu II instancji, iż naruszeniem w/w zasad będzie spożywanie napojów alkoholowych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Miejscem takim może być przykładowo placówka handlowa, w której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych.

12 Analizując akta niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiają dokonanie oceny w zakresie słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

13 W uzasadnieniu swego stanowisko organ II instancji podniósł, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia 21 listopada 2009 r. wynika, że " podczas kontroli stwierdzono spożywanie piwa na terenie sklepu przez p. J. P. Sformułowanie identycznej treści znajduje się w piśmie przewodniczącego MKRPA w Ł. z dnia 4 stycznia 2010 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. Właścicielka sklepu S. W. w piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r. w treści odwołania stanowczo zaprzeczyła ustaleniom komisji zawartym w w/w protokole. Podobnie wypowiedział się również świadek J. P. w trakcie przesłuchania w dniu 29 stycznia 2010 r. oraz w treści oświadczenia złożonego w formie pisemnej w dniu 14 grudnia 2009 r., twierdząc, że w dniu 21 listopada 2009 r. w trakcie czynności kontrolnych MKRPA znajdował się na terenie sklepu z otwartą butelką piwa, którą trzymał w kieszeni pod kurtką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż mimo tych sprzecznych stanowisk, organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że "uwzględniając całokształt zebranego materiału, wyjaśnieniom strony i J. P. nie można dać wiary". Nie wskazał przy tym jednocześnie, z jakich powodów nie można dać wiary stanowisku S. W. oraz J. P.

14 W związku z powyższym organ II instancji uznał, iż przedmiotową decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy należy bowiem ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny w przedmiotowej sprawie tj. to, czy J. P. w dniu 21 listopada 2010 r. spożywał na terenie w/w sklepu alkohol, czy jedynie był w jego posiadaniu. W tym celu organ uznał, iż należy przesłuchać w charakterze świadków członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., którzy dokonali wówczas kontroli oraz pracownicy obsługującej klientów tego dnia w sklepie wraz z S. W.

15 Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, S. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Kwestionowanej decyzji podobnie jak w postępowaniu administracyjnym zarzucił błędne ustalenia faktyczne dotyczące kwestii spożywania alkoholu w sklepie. Ponownie wskazała, iż sam fakt posiadania alkoholu pod kurtką i to pełnej butelki, nie oznacza jeszcze spożywania tego alkoholu w sklepie. Końcowo skarżąca podkreśliła, iż wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nowe dowody nic nowego nie wniosą do przedstawionego stanu faktycznego tj. zgodnych oświadczeń skarżącej oraz J. P. W tych okolicznościach w ocenie skarżącej nie zachodzi konieczności ponownego analizowania zgromadzonego materiału, bo on się nie zmieni, a jedynie dokonanie jego oceny w sposób bezstronny i obiektywny, czego organ I instancji nie wykona.

16 Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do przedstawionych w skardze zarzutów Kolegium uznało je w całości za nieuzasadnione. W szczególności podkreślono, iż organ I instancji nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i materiałów na podstawie, których można w sposób wyczerpujący ustalić stan faktycznych w niniejszej sprawie, dlatego też zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania dowodowego.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

19 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Na wstępie należy podnieść, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy – tj. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, co oznacza, iż rozpoznając sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu.

21 Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę jej wydania stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż z uwagi na ukształtowanie kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jako organu posiadającego uprawnienia do orzekania merytorycznego (co jest zasadą), a nie organu kasacyjnego (co stanowi wyjątek), rozstrzygnięcia kasacyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania powinny mieć charakter wyjątkowy, a przypadków, w których są dopuszczalne nie można interpretować rozszerzająco. Co prawda konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 kpa), jednak w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, powinien je przeprowadzić w pierwszej kolejności organ I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 613 i n. oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, LEX nr 198333).

22 Podzielając powyższe stanowisko należy wskazać, iż w ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja, nie narusza wyjątkowego charakteru przepisu art. 138 § 2 kpa. W sprawie niniejszej zachodziła bowiem potrzeba prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie zebrania wszystkich niezbędnych dowodów i materiałów w sprawie oraz dokonanie subsumcji określonego stanu faktycznego pod właściwe normy prawne.

23 Celem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest ustalenie czy doszło w sprawie do nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości.

24 W myśl bowiem art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jeżeli stwierdzony zostanie choćby tylko jeden przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Niedopuszczalne jest jednak cofnięcie zezwolenia w oparciu o przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 w sytuacji, gdy sprzedaż w sklepie, którego dotyczyło cofnięte zezwolenie w ogóle nie miała miejsca i organ nie wykazał, aby skarżący lub któraś z zatrudnionych przez niego osób, (za które w równym stopniu ponosiłby odpowiedzialność) dopuściły się naruszenia określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (wyrok z dnia 3.07.2008 r. NSA, sygn. akt II GSK 219/08, LEX nr 557077).

25 Powyższe oznacza, iż aby zastosować przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy przede wszystkim dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych tj. zgromadzić wszelkie dostępne dowody w sprawie i ustalić w sposób jednoznaczny czy doszło do spożywania alkoholu w sklepie należącym do skarżącej. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, iż dokonanie przez organ I instancji ustaleń jedynie na podstawie protokołu Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i nie danie wiary wyjaśnieniom strony oraz pana J. P., bez wskazania jakichkolwiek przyczyn, z powodu, których odmówiono wiarygodności ich wyjaśnieniom narusza art. 107 § 3 kpa.

26 Podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 kpa ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

27 W ocenie Sądu wymogów takich nie spełniała zaskarżona decyzja organu I instancji, co uniemożliwiało zarówno organowi II instancji, jak i sądowi orzekającemu jakąkolwiek merytoryczną ocenę podniesionych w skardze zarzutów. Trafnie przy tym organ II instancji podniósł, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien najpierw ustalić wyczerpująco stan faktyczny w przedmiotowej sprawie tj. to, czy J. P. w dniu 21 listopada 2010 r. spożywał na terenie w/w sklepu alkohol, czy jedynie był w jego posiadaniu. W tym celu należy przesłuchać w charakterze świadków członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., którzy dokonywali kontroli przedmiotowego sklepu oraz pracownicy obsługującej klientów wraz z S. W.

28 Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone w trybie ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest postępowaniem administracyjnym toczącym się według reguł kpa. Obowiązują w nim zatem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 7 i 8 kpa), których uszczegółowieniem są normy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów.

29 Zasadom tym organ I instancji niewątpliwie uchybił, co zasadnie dostrzegł organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania.

30 De facto zatem zaskarżenie przez właścicielkę sklepu decyzji organu II instancji było zapewne wynikiem niezrozumienia orzeczenia i chęcią merytorycznego rozpoznania sprawy już na obecnym etapie tj. usunięcia z obrotu prawnego decyzji cofających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, mimo uchybień procesowych. Niemniej jednak jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 59/04, "brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego". Ponadto wskazano, iż "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie

31 w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia (...) zaskarżonej decyzji" (vide: Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt FI SA 420/98, nie publik.).

32 Mając powyższe na względzie, zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.