Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2009 r., II SA/Bk 288/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2009 r., II SA/Bk 288/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. – P. w B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę

Uzasadnienie

2 W dniu 29 grudnia 2008 r. Prokurator Rejonowy B. – P. w B. wystąpił do Komendy Powiatowej w M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania A. K. na badania psychologiczne w związku ze stwierdzeniem, że kierował on pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości.

3 Pismem z [...] lutego 2009 r., znak [...] Komendant Powiatowy Policji w M. poinformował, iż w nawiązaniu do pisma z 26.01.2009 r., znak: [...], podtrzymuje swoje stanowisko zarówno co do formy, jak i merytorycznej treści. W piśmie z dnia 06.01.2009 r. do Prokuratury Rejonowej B. – P. w B., znak: [...], Komendant Powiatowy Policji w M. podniósł, że podejmowanie postępowania administracyjnego w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA, sygn. akt II SA/Bk 126/08, 30-dniowy termin, o którym omowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r., jest terminem materialnoprawnym i jego upływ oznacza wygaśnięcie uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, i na badania psychologiczne, w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

4 Prokurator Rejonowy B. – P. w B. uznał, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...].02.2009 r. stanowi decyzję administracyjną i wniósł od niej odwołanie. Zarzucił on naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o skierowaniu A. K. na badanie psychologiczne nie może być wydana po upływie 30 dni od dnia, w którym wymieniony kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości.

5 Postanowieniem z [...] marca 2009 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia – brak decyzji. W ocenie organu II instancji pismo Komendy Powiatowej Policji w M. nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, iż z powodu upływu 30-dniowego terminu wskazanego w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, wszczęcie przedmiotowego postępowania mija się całkowicie z celem albowiem już w momencie wszczęcia organ zdaje sobie sprawę, że prowadzone postępowanie będzie musiał umorzyć z uwagi na upływ wskazanego terminu.

6 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Prokurator Rejonowy B. – P. w B. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 105 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. informujące o braku podstawy prawnej do skierowania A. K. na badania psychologiczne z powodu upływu terminu 30 dni od dnia, w którym kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości, nie jest decyzją administracyjną, co stało się przyczyną stwierdzenia przez ten organ niedopuszczalności złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia.

7 W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedmiotowe pismo Komendy Powiatowej Policji w M. jest decyzją administracyjną albowiem rozstrzyga ono indywidualną sprawę A. K. co do jej istoty w całości i kończy postępowanie w I instancji. W tej sytuacji, skoro decyzja administracyjna została wydana przez organ I instancji i wniesiono od niej odwołanie, to organ II instancji winien je rozpoznać.

8 Skarżący podniósł ponadto, iż organ administracji nie był uprawniony do oceny zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte z chwilą doręczenia takiego żądania organowi administracji publicznej, w sytuacji zaś gdy organ dojdzie do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

9 W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa w takim stopniu, który nakazywałby jego uchylenie.

12 Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia, to jest brak decyzji organu I instancji.

13 W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego.

14 W ocenie Sądu takie stanowisko organu II instancji jest zasadne. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bowiem zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania natury przedmiotowej obejmuje m.in. nieistnienie decyzji w sensie prawnym, a ta nie istnieje, np. gdy czynność nie jest decyzją i np. wówczas, gdy nie doręczono jej którejkolwiek ze stron postępowania. Odwołanie - co należy przypomnieć – służy bowiem od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy nie ma decyzji administracyjnej, nie może być mowy o dopuszczalności odwołania.

15 Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2008r.,

16 I OSK 910/07 (LEX nr 453423), w którym stwierdzono, iż odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Nie ulega też wątpliwości, iż pismo które nie spełnia minimum wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. nie jest decyzją - a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie.

17 Skład orzekający Sądu, pragnie zaznaczyć, iż nie jest mu obce stanowisko innego składu tego Sądu orzekającego w innych podobnych sprawach z udziałem skarżącego, gdzie uznano podobne pismo za decyzję administracyjną (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.).

18 Niemniej jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie zgadza się z takim poglądem. Zdaniem składu orzekającego, pisma Komendanta Powiatowego Policji w M. nie można potraktować za decyzję administracyjną przede wszystkim dlatego, że owa "decyzja" nie weszła do obrotu prawnego. Aby można było mówić o decyzji administracyjnej musi być ona skierowana do podmiotu, którego prawa i obowiązki są rozstrzygane. Tymczasem przedmiotowe pismo z dnia [...] lutego 2009r. zostało wysłane do skarżącego (Prokuratora Rejonowego B. – P. w B.), a nie do osoby bezpośrednio zainteresowanej skierowaniem na badania, tj. do A. K. Pismo powyższe, nie zostało ani skierowane do tej osoby, ani też nie zostało jej doręczone. Ten fakt – jako podstawowy - zaważył na ocenie, iż pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można uznać za decyzję administracyjną.

19 Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skoro zatem rozstrzygnięcia Komendanta Policji nie doręczono stronie postępowania administracyjnego, to decyzja w obrocie prawnym nie istnieje i brak jest przedmiotu zaskarżenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007r., II SA/Wa 1907/06, LEX Nr 299845).

20 Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, aby mogło być skarżone w toku instancji administracyjnej musiałoby być doręczone osobie, której prawa i obowiązki kształtuje i tylko wówczas można by uznać, że weszło do obrotu prawnego.

21 W niniejszej sprawie takiego faktu nie stwierdzono.

22 W kwestii formy rozstrzygnięcia organu I instancji, jakie winno zapaść

23 w wyniku wniesienia przez Prokuratora wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania danej osoby na badania psychologiczne tut. Sąd stoi na stanowisku, iż organ zobligowany jest do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w przepisanej prawem formie, a nie do udzielania odpowiedzi zwykłym pismem, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż czym innym jest uznanie wydanego w niniejszej sprawie pisma za decyzję administracyjną, a czym innym określenie jak należało postąpić. Jak podniesiono powyżej pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można było uznać za decyzję administracyjną, która weszła do obrotu prawnego. Natomiast środkiem do kwestionowania takiego postępowania organu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - skarga na bezczynność organu. Uznanie przez Prokuratora, że dane pismo jest decyzją i złożenie w związku z tym odwołania musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

24 Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym niejednokrotnie w orzecznictwie (także we wspomnianym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.), iż organ pierwszoinstancyjny po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania winien odnieść się do niego w odpowiedniej formie przewidzianej prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, może to być rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne.

25 Reasumujac, Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do poglądu, iż pismo Komendanta Policji w M. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, albowiem nie zostało ono skierowane do strony, a także w jego treści nie ma władczego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień lub obowiązków strony. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym winna zawierać władcze rozstrzygnięcie organu, sformułowane w trybie rozkazującym, o skierowaniu na badania psychologiczne, adresowane do strony. W konsekwencji decyzja o odmowie skierowania na badania winna też zawierać władcze oświadczenie organu o niekierowaniu na badania psychologiczne, z uwagi na niezaistnienie przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Kwestionowane pismo z [...].02.2009 r., nie jest decyzją administracyjną gdyż, po pierwsze: nie jest skierowane do A. K., w świetle stanu faktycznego jedynego podmiotu, który miałby przymiot strony w znaczeniu materialnym, a po wtóre: nie zawarto w nim władczego rozstrzygnięcia w stosunku do A. K. o nieskierowaniu go na badania, a jedynie przedstawiono pogląd Prokuratorowi o niezasadności kierowania w/w na badania psychologiczne. Zauważyć też należy, że pismo z [...].02.2009 r. jest drugą z kolei odpowiedzią pisemną Komendanta Policji w M. Zatem nawet gdyby przyjąć za poprawny tok rozumowania Prokuratora, to odwołanie winno być złożone od pierwszego pisma, z dnia 06.01.2009 r., bowiem w nim organ wskazał, że nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania i kierowania na badania psychologiczne, a w piśmie z dnia [...].02.2009 r. jedynie wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie wcześniejszym.

26 Zgodzić się trzeba z twierdzeniem strony skarżącej, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Organy administracji nie są też władne do oceny, czy zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, czy też nie, albowiem do wszczęcia dochodzi wskutek doręczenia takiego żądania przez prokuratora, gdy wniosek nie zawiera braków formalnych. Ocena zasadności wniosku winna nastąpić w formie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie zaś w postaci zwykłego pisma. Jednakże, jak już Sąd wskazał, niezajęcie stanowiska przez Komendanta Policji w formie prawem przewidzianej może być kwestionowane w trybie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

27 W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia

28 w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

29 Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

30 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.