Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2022 r., II SA/Bk 275/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lipca 2022 r., II SA/Bk 275/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Uzasadnienie

2 Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...] stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora pismem sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2021 r.

3 Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr 1073, znak: [...] Starosta Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi S. pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesję, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S.

5 Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] ,Wojewoda P., po rozpatrzeniu wniosku M. J., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej ostatecznej decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006r., nr [...], znak: [...].

6 Po rozpatrzeniu odwołania M. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006r., nr 1073, znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie organu I instancji. Na powyższą decyzję nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez żadną ze stron postępowania.

7 GINB w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że jakkolwiek w sentencji decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2006r., nr [...], znak: [...], nie wymieniono działki nr ewid. [...], to z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działkę nr ewid. [...], na której zaprojektowano chodnik, wjazdy betonowe, dojazdy oraz nawierzchnię ulicy. Natomiast działka nr ewid. [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr ewid. [...] (o pow. 5 m2), na której zaprojektowano część chodnika objętego przedmiotową inwestycją, zaś właścicielką tej działki jest M. J.. Uznano zatem, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r., Nr [...] znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. bez prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewid. gr. [...] na cele budowlane.

8 Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesję, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji, tj. zaprojektowano chodnik.

9 Odwołanie od ww. decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], wniosła M. J. zarzucając jej rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 28, art. 61 §4, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 105, art. 107 k.p.a., jak również naruszenie jej interesu prawnego w zakresie próby realizacji inwestycji bez prawa do dysponowania gruntem, co powoduje naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej.

10 Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

11 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że jego zdaniem Starosta przedwcześnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania uznając, iż inwestycja została zrealizowana i postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. W konsekwencji powyższego to jedynie inwestor może decydować o tym, czy chce prowadzić inwestycję budowlaną, czy nie. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma uprawnień do samodzielnego decydowania o zamiarze inwestycyjnym inwestora. Rodzaj i zakres prowadzonej sprawy administracyjnej wyznacza zatem treść wniosku inwestora (bądź ewentualne jego wycofanie), a organ administracji żądaniem tym jest związany od momentu jego złożenia. Wojewoda P. wprost wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta B. powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy inwestor planuje realizację wnioskowanej inwestycji na nieruchomości o nr ewid. [...], a jeżeli nie to czy wycofuje wniosek o pozwolenie na budowę w części ww. nieruchomości.

12 Prowadząc ponownie postępowanie Starosta B. zwrócił się do inwestora, czyli Burmistrza S. z zapytaniem o stanowisko w sprawie. Burmistrz S. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wycofał wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym.

13 Wobec powyższego Starosta B. decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki nr geod. [...].

14 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J..

15 Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...].

16 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego przekazanego przez organ I instancji wraz z odwołaniem wykazała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz S. wycofał wniosek dotyczący pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. w części dot. działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. Przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawia się wnioskodawcy, w tym również co do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę jest dla organu administracji architektoniczno- budowlanej wiążące i obliguje ten organ do zakończenia sprawy poprzez jej umorzenie jako bezprzedmiotowej.

17 Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, o czym stanowi art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Z tych względów należało uznać, że na skutek wycofania wniosku nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku. Osoba składająca wniosek jest przez cały czas prowadzenia postępowania jego gospodarzem i dysponentem w tym właśnie znaczeniu, że może się z tego postępowania wycofać. W sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, kiedy inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., wycofał swój wniosek z dnia 20 lipca 2006 r. w zakresie zamiaru realizacji inwestycji na części działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), organ I instancji nie dysponował już przedmiotem postępowania, w którym mógłby merytorycznie rozstrzygać. Taka właśnie sytuacja oznacza bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

18 Organ odniósł się też do wszystkich zarzutów z odwołania i stwierdził, ze są one niezasadne. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora. Należy zatem uznać, że na skutek wycofania wniosku przez inwestora następuje obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego, polegająca na braku wniosku. Wyraźne cofnięcie podania (tudzież wniosku) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. W zaistniałej sytuacji tut. organ nie ma możliwości podjęcia dalszych kroków w celu prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż to inwestor wycofując swój wniosek zadecydował o jego zakończeniu.

19 Dalej organ wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, niweczy dotychczasowe postępowanie i kończy sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia. W takiej decyzji nie może zatem znaleźć się jakakolwiek merytoryczna ocena w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. Rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania musi wyznaczać treść wniosku inwestora. Organ administracji zaś żądaniem tym jest związany od momentu jego złożenia, przez cały dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.

20 Na koniec organ wskazał, że w świetle jednoznacznego wycofania wniosku o pozwolenie na budowę Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) na której zlokalizowano fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006r., Starosta B. obowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

21 Skargę na powyższą decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. J., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

22 1) art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 28, 61 § 4, 75 § 1, 76, 77 § 1, 80, 104, 105 i 107 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę, że decyzja budowlana Starosty B. z dnia [...] września 2006 r. była wydana bez udziału wszystkich stron uczestniczących na etapie wydania, a zatem zaskarżoną decyzję wydano bez ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów zgodnie przepisami k.p.a. i nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 105 k.p.a.;

23 2) brak prawnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Starostę B. w okolicznościach złożenia dwóch prawnie i merytorycznie nieuzasadnionych pism (z dnia [...]bez prawnej podstawy, bez określenia trybu, zakresu, okoliczności i celowości, po 27 miesiącach od wydania decyzji GINB z dnia [...] października 2018 r.;

24 3) brak rozważenia, że wniosek Burmistrza S. o wydanie decyzji budowlanej z [...] lipca 2006 r. nie dotyczył nierozgraniczonej i niewytyczonej geodezyjnie działki [...], ani tym bardziej nierozgraniczonych i niewytyczonych geodezyjnie m.in. działek [...] oraz [...], wyodrębnionych dla potrzeb budowy nowej ulicy bez prawnej podstawy, a figurujących w dołączonym do wniosku z [...] lipca 2006 r. projekcie budowlanym oraz w decyzji lokalizacyjnej Burmistrza S., co wyklucza zasadność i możliwość jego wycofania oraz podstawę do umorzenia postępowania wg. art. 105 k.p.a.;

25 4) brak wyjaśnienia, że przyczyna i geneza zaistniałych, niewyjaśnionych i nie wyeliminowanych od lat nieprawidłowości w dacie wydania skarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r. sięga nie tylko wniosku Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. (wycofanego w dacie [...] sierpnia 2021 r.), ale bezprawnych działań o charakterze ciągłym Gminy S., tj. od momentu bezprawnej komunalizacji w 2002 r. działki [...] o pow. 960 m2 stanowiącej własność prywatną osób fizycznych, w tym skarżącej, ale także decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2005 r. uchylającej bezprawną komunalizację działki [...] decyzją Wojewody P. z dnia [...] marca 2002 r., przeprowadzoną z rażącym naruszeniem prawa;

26 5) brak rozważenia, że Burmistrz S. w dacie złożenia wniosku z [...] lipca 2006 r. i Oświadczenia z [...] lipca 2006 r. o prawie do dysponowania nieruchomością miał pełną wiedzę o bezprawnie sporządzonym wniosku i dołączonych sfałszowanych dokumentach stanowiących podstawę do wydania decyzji budowlanej;

27 6) brak rozważenia, że w dacie złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r., Burmistrz S. działaniem swoim po raz kolejny wprowadził w błąd organy nie tylko administracji publicznej, które nie zweryfikowały materiału dowodowego, gdyż wycofanie wniosku obliczone jest wyłącznie na pozbycie się odpowiedzialności organów za bezprawne działania o charakterze ciągłym, włącznie z wydaną decyzją Starosty B. z [...] września 2006 r.;

28 7) brak rozważenia, że techniczno-formalne załatwienie sprawy w drodze wycofania wniosku o wydanie decyzji budowlanej, bez jego weryfikacji z ustaleniem prawnego stanu faktycznego działki [...] w dacie [...] lipca 2006 r. jest bezpodstawne w aspekcie licznych skutków materialno-prawnych, wykluczających argument bezprzedmiotowości na podstawie art.105 § 1 k.p.a.;

29 8) zapadłe niemerytoryczne rozstrzygnięcia zostały podjęte w oparciu o dokumenty poświadczające nieprawdę, co bezskutecznie skarżąca podnosiła od lat, także na etapie unieważnienia decyzji budowlanej, zakończonej przed 37 miesiącami decyzją ostateczną GINB z dnia [...] października 2018 r.;

30 9) brak rozważenia, że okoliczności faktyczne dotyczące poświadczenia nieprawdy w dacie złożenia wniosku Burmistrza z [...] lipca 2006 r. o wydanie decyzji budowlanej bez prawa dysponowania działką [...] na cele budowlane wywołują dla skarżącej do dnia dzisiejszego skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, bowiem naruszają jej prawny interes związany nie tylko z pozbawieniem jej własności, tj. części działki [...] o pow. 80 m2 przyległej do działki [...] oraz realizacją inwestycji wraz z podziemną infrastrukturą techniczną na jej gruncie, co narusza konstytucyjnie chronione prawo własności i ewidentnie świadczy o popełnionej samowoli budowlanej;

31 10) brak rozważenia, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r. dotyczy wyłącznie budowy nawierzchni ulicy [...] z infrastrukturą techniczną, a nie budowy nowej ulicy na nowych nie wytyczonych i nie rozgraniczonych działkach w miejsce dotychczasowej drogi dojazdowej.

32 11) brak rozważenia, że wycofanie wniosku stanowi próbę zablokowania toczących się licznych spraw sądowych i administracyjnych, także w P. Urzędzie Wojewódzkim (pismo z dnia [...] marca 2022 r.);

33 12) nieuwzględnienie, że nie ma podstaw prawnych rezygnacja z realizacji inwestycji już zrealizowanej z podziemną infrastrukturą techniczną, odebranej i przyjętej do użytkowania w 2012 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. zgodnie z zawiadomieniem inwestora pomimo niezgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym na gruncie oraz sporządzonym i podpisanym przez komisję powołaną przez Burmistrza S. protokołem odbioru końcowego z dnia 7 sierpnia 2012 r., o czym mowa w piśmie Starosty B. z dnia [...] września 2021 r., [...], adresowanym do Wojewody P. w czasie prowadzonego postępowania.

34 W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

35 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

36 W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r. zatytułowanym "Odpowiedź na pismo Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r." skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu z odpowiedzi na skargę. Wskazała, że przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawo budowlane stanowiły podstawę uchylenia przez GINB zaskarżonej decyzji Wojewody P. z [...] marca 2018 r. Ponadto skarżąca nie została poinformowana o wycofaniu przez inwestora wniosku z [...] lipca 2006 r.

37 Dalej skarżąca wskazała, że treść pisma Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki [...] powstałej z fikcyjnej działki [...] jest sprzeczna zarówno z treścią wniosku inwestora z [...] lipca 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę, która nie dotyczy ani działki [...], ani działek z niej wyodrębnionych, figurujących w dokumentacji projektowej i powykonawczej, jak i z prawnym stanem faktycznym. Natomiast sprawa umorzenia postępowania nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż ulica z urządzeniami infrastruktury technicznej zrealizowana w latach 2006-2012 przez Gminę S. przechodzi przez działkę skarżącej [...], a także przez działkę [...], nie objętą granicami inwestycji w/g pozwolenia budowlanego Starosty B. z dnia [...] września 2006 r., czego nie chce ustalić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wobec nie wykonanego od ponad 4 lat wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 847/17 .

38 W ocenie skarżącej pismo Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wycofanie wniosku z [...] lipca 2006 r. o wydanie decyzji budowlanej bez prawa dysponowania działką [...] na cele budowlane, nie dotyczy inwestycji planowanej do realizacji, tylko inwestycji już zrealizowanej z podziemną infrastrukturą techniczną. Zakończenie zamierzenia inwestycyjnego z podziemną infrastrukturą techniczną wykonaną w latach 2005 oraz 2006 - 2012 na działce [...] oraz na działkach z niej wyodrębnionych, potwierdza: (-) mapa poinwentaryzacyjna z [...] sierpnia 2012 r. z adnotacją uprawnionego geodety, iż zinwentaryzowany obiekt został wybudowany zgodnie z planem zagospodarowania terenu (pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2006r, znak: [...]), co nie jest zgodne prawnym stanem faktycznym; (-) oświadczenie kierownika budowy z [...] lipca 2012 r., że budowa ulicy [...] w Z. została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi normami; (-) przyjęcie bez sprzeciwu do użytkowania w 2012 r. przez PINB w B. zamierzenia inwestycyjnego z podziemną infrastrukturą techniczną, pomimo niezakończenia figurującej w zatwierdzonym i opieczętowanym projekcie budowlanym tzw. "odnogi" na działce o nr. ewidencyjnym [...], o czym mowa w Protokole PINB w B. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...];

39 (-) dokonanie odbioru końcowego i sporządzenie protokołu odbioru końcowego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez komisję powołaną przez Burmistrza S.. W/w dokumenty sporządzono pomimo niezgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym na gruncie, co pozostaje poza ustaleniem faktycznego stanu prawnego przez PINB w B. od ok. 5 lat. Wobec przewlekłości prowadzonego postępowania, bez wykonania do dnia dzisiejszego pozostaje także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bk 847/17, dotyczącego oceny zgodności budowy ulicy [...] w Z. z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2006 r.

40 Na koniec skarżąca wskazała, że PINB w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wznowił kolejne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem piątej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe dotyczące zrealizowanej na działce o nr. geod. [...], wyodrębnionej z działki [...], budowy nowej ulicy [...] w Z.. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji i sprawa jest na etapie rozpoznawania odwołania przed organem odwoławczym.

41 Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. skarżąca stwierdziła, że już się pogubiła w tej sprawie. Wszystko zostało tak rozczłonkowane, że trudno powiedzieć co organy winny zrobić w tej niniejszej sprawie.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

43 Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

44 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

45 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie oraz przebudowa kolidującej infrastruktury technicznej) na działkach nr geod. [...], gm. S., w części dotyczącej działki nr geod. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora pismem sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2021 r.

46 Zgodnie z art. art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

47 Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością, która wymaga umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 539/20). Przy czym zauważenia wymaga, że przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek przepis ten może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., to jest zachodzi obiektywna przeszkoda, brak wniosku, do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 12/21).

48 W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z przypadkiem cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem cofnięcia wniosku w postępowaniu administracyjnym, które mogło być wszczęte tylko na wniosek inwestora (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 8/17). W orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości, że skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, czy też jego zmiany, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2641/17). Skuteczne cofnięcie wniosku powoduje zaś, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż przestaje istnieć sprawa administracyjna, która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/12). Stąd w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, którego przedmiot zakreślony został przez ostateczną i prawomocną decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r., znak: [...].

49 Powyższą decyzją GINB stwierdził m.in. nieważność decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]), stanowiącej własność skarżącej. GINB w swojej decyzji przesądził, że "jakkolwiek w sentencji decyzji Starosty B. z [...] września 2006 r. nie wymieniono działki nr [...], to z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działkę nr [...], na której zaprojektowano chodnik, wjazdy betonowe, dojazdy oraz nawierzchnię ulicy... Brak oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane sprawił, że decyzja Starosty B. z [...] września 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa". To ta okoliczność spowodowała, że organ architektoniczno-budowlany, którym w niniejszej sprawie jest Starosta Powiatu B., zobowiązany został do ponownej oceny wniosku inwestora (którym w sprawie jest Burmistrz S.) z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. na działce nr geod. [...] powstałej z podziału działki nr ewid. [...], stanowiącej fragment inwestycji ujętej w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. A zatem to decyzja GINB wyznaczyła przedmiot i zakres niniejszego postępowania (inwestycja tylko na działce nr [...]). Przedmiotem tym, co należy jednoznacznie podkreślić, nie jest wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pozostałej części inwestycji, ze względu na rozstrzygnięcie decyzji GINB z dnia [...] października 2018 r. Rozważania zatem skarżącej, czy wniosek inwestora z [...] lipca 2006 r. dotyczył działki nr [...] nie mogły wpłynąć na przedmiot niniejszego postępowania, gdyż o tym przesądziła decyzja GINB.

50 Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej, że przedmiotowe postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Starosta B. musiał je prowadzić w zakresie określonym decyzją GINB, bo w przeciwnym razie popadłby w bezczynność. W tej mierze zauważenia wymaga, że to PINB w B. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o podjęcie czynności w związku z decyzją GINB z dnia [...] października 2018 r.

51 Niezasadny jest też zarzut skarżącej, że w niniejszym postępowaniu stronami postępowania powinny być wszystkie strony postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Starostę B. w dniu [...] września 2006 r. Tamta inwestycja miała charakter liniowy i przebiegała przez wiele działek, stąd krąg stron tamtego postępowania mógł być szerszy. Zresztą, jeśli któraś ze stron została pominięta w niniejszym postępowaniu, to służy jej skarga o wznowienie postępowania z tej przyczyny. Nie jest to zaś przesłanka, na która może się powoływać skarżąca. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś tylko jednej działki o nr [...], której właścicielem jest wyłącznie skarżąca.

52 Jako niezasadne należy uznać wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące braku wyjaśniania w niniejszym postępowaniu kwestii związanych z nieprawidłową komunalizacją działek w 2002 r., ewentualnego fałszowania dokumentów przez Burmistrza S. w 2006 r., braku badania negatywnych skutków dla skarżącej wynikających z decyzji z [...] września 2006 r., czy też braku oceny, czy budowa ulicy [...] dotyczyła budowy nowej ulicy czy tylko budowy nawierzchni ulicy istniejącej. Te wszystkie kwestie mogą i winny ewentualnie być przedmiotem innych postepowań. Niniejsze postępowanie ma natomiast wąski przedmiot i na dodatek zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym a nie merytorycznym, które niczego nie przesądza.

53 Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może spowodować zablokowanie innych toczących się spraw sądowych i administracyjnych prowadzonych z inicjatywy skarżącej a dotyczących zajęcia jej działki o nr [...] bez podstawy prawnej pod budowę ulicy [...]. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, tj. umorzenie postępowania administracyjnego, w żadnej mierze nie może wpłynąć na te postępowania, niczego bowiem nie rozstrzyga i niczego nie przesądza. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że na wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. wszczęte zostało postępowanie przez PINB w B. w zakresie zbadania legalności budowy ulicy [...] w Z. na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W sprawie tej były wydawane decyzje zarówno przez PINB w B. (z dnia [...] lipca 2019 r., z dnia [...] stycznia 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r.) jak i przez PWINB w B. (z dnia [...] października 2019 r. i z dnia [...] maja 2020 r.). Obecnie sprawa ta jest na etapie rozpoznawania przez PWINB w B. odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r.

54 Jak z powyższego zatem widać, toczy się równolegle do niniejszego postępowania postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji Burmistrza S. na działce skarżącej nr [...]. To w tamtym zatem postępowaniu organy będą rozstrzygały o prawidłowości tej inwestycji na tej działce.

55 W tym miejscu zauważenia wymaga, że stanowisko skarżącej jest niekonsekwentne. Z jednej strony pośród podniesionych zarzutów twierdzi ona, że umorzenie postępowania w związku z cofnięciem wniosku jest niedopuszczalne bo stanowi próbę zablokowania innych toczących się spraw, a z drugiej strony zarzuca, że nie ma podstaw prawnych do rezygnacji z realizacji inwestycji na jej działce (w postaci cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę) odebranej i przyjętej do użytkowania w 2012 r. przez PINB w B. A przecież Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] właśnie w związku z realizacją inwestycji na tej działce, a tylko ze względu na odwołanie skarżącej, w którym dowodziła, że inwestycja na jej działce nie została zrealizowana, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2021 r.

56 W ocenie Sądu podkreślenia wymaga podstawowa kwestia, niezależnie od tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę na działce nr [...], czy też inwestycja została zrealizowana na tej działce już w 2012 r. (a później chodnik na tej działce został rozebrany), przedmiotowe postępowanie nie mogło zakończyć się inaczej jak tylko umorzeniem. Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jako argument przesądzający o umorzeniu należy uznać skuteczne cofnięcie wniosku. Wola inwestora w tym zakresie ma rolę decydującą. Tym bardziej, że jak wynika z materiału dowodowego, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę w 2006 r. i nie posiada tej zgody do dnia dzisiejszego. Skarżąca bowiem będąc właścicielem przedmiotowej działki odmawia udzielenia tej zgody.

57 Jak więc z powyższego widać, rzeczywisty spór w sprawie dotyczy nie umorzenia postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę ulicy [...] w Z. na działce nr [...], tylko faktu, że bez podstawy prawnej (także bez wywłaszczenia i odszkodowania) zajęto tę działkę na cele budowlane, znajduje się ona w pasie drogowym ulicy [...] i pozostaje dalej własnością skarżącej, co jest niezgodne z prawem. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) drogi gminne stanowią własność gminy. Cofnięcie wniosku i umorzenie w związku z tym postępowania nie spowodowało więc, że inwestycja na działce skarżącej została zalegalizowana. Rozstrzygnięcie tego problemu znajduje się jednak poza kognicją organów orzekających w niniejszej sprawie.

58 Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

59 Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.