Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99

Tekst

1 Wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r.

2 III RN 15/99

3 Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją może być rozpoznana przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem jej przekazania zwróci się strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy. W przypadku, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwestionuje decyzję z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub 156 § 1 KPA, do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej.

4 Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

5 Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 1999 r. na rozprawie sprawy ze skargi Cecylii J. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 27 lutego 1998 r [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 1998 r. [...]

6 u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

7 Paulina S. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia jej działki [...] położonej w obrębie w T.-K. [...] z działką [...] położoną w tym samym obrębie [...] – stanowiącą własność Cecylii J. Na podstawie wskazanego wniosku Prezydent Miasta T. (stosownie do art., 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) wydał w dniu 25 lipca 1996 r. postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

8 2

9 Po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w tej sprawie Prezydent Miasta T. – powołując się na art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – decyzją z dnia 18 listopada 1996 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki Pauliny S. [...] z działką Cecylii J. [...] w T. i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w T. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że w trakcie postępowania nie doszło do zawarcia ugody między stronami. Cecylia J. odmówiła złożenia podpisu w protokole granicznym, żądając przywrócenia stanu prawnego sprzed podziału gruntów pod budownictwo jednorodzinne. W tej sytuacji w ocenie Prezydenta Miasta T. nie było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.

10 Od tej decyzji Cecylia J. odwołała się do Wojewody T. W odwołaniu przyznała, że nie zgodziła się na przebieg granicy zaproponowany w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie był on zgodny ze stanem faktycznym.

11 Wojewoda T. decyzją z dnia 6 czerwca 1997 r. [...] uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prezydent Miasta T. podał tylko, że Cecylia J. odmówiła złożenia podpisu w protokole granicznym spisanym na gruncie w dniu 30 sierpnia 1996 r. Tymczasem w toku postępowania ujawniono dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granicy, zawarte w operacie podziału gruntów pod budownictwo jednorodzinne (operaty: [...]). Operaty te wykorzystał geodeta w wykonywanym rozgraniczeniu. Wyjaśnienie zatem, który operat był podstawą do wznowienia granicy pod budownictwo jednorodzinne, powinno być zawarte w sprawozdaniu technicznym oraz specjalnej opinii. Ponieważ tego wszystkiego nie wykonano, to – zdaniem Wojewody – umorzenie postępowania na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego było przedwczesne.

12 Prezydent Miasta T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 10 marca 1997 r. [...] orzekł o rozgraniczeniu spornych działek [...] na podstawie operatu rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu decyzji pouczono, że zgodnie z art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w T. za pośrednictwem Prezydenta Miasta T.

13 3

14 Cecylia J. nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w powołanym art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i skierowała do Wojewody T. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...] stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

15 Prezydent Miasta T. potraktował ów wniosek jako wyraz niezadowolenia Cecylii J. z ustalenia przebiegu granicy i na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przekazał sprawę do Sądu Rejowego w T.

16 Sąd ten jednakże zwrócił akta celem uzupełnienia o oświadczenie, że zainteresowana żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu, a nie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1996 r. [...] w trybie przepisów postępowania administracyjnego.

17 Po wyjaśnieniu Prezydenta Miasta T., że Cecylia J. domaga się skierowania sprawy do dalszego postępowania administracyjnego, Sąd zwrócił akta postępowania rozgraniczeniowego organowi administracji celem rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...]. W tej sytuacji Wojewoda T. (decyzją z dnia 7 lipca 1997 r. [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest możliwości zmiany tej decyzji w postępowaniu administracyjnym ze względu na szczególne unormowanie prawne zawarte w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W świetle tego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z 10 marca 1997 r. nie mógł być – zdaniem Wojewody – w ogóle rozpatrywany w trybie nadzoru określonego w przepisach art. 156 § 1 lub art. 145 § 1 KPA. Sprawa rozgraniczenia w takim przypadku może być – zdaniem organu orzekającego – rozpatrywana jedynie przez sąd powszechny.

18 Od decyzji Wojewody T. z dnia 7 lipca 1997 r. Cecylia J. złożyła odwołanie do Głównego Geodety Kraju.

19 Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swojej decyzji przypomniał, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć w zakresie negatywnego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: - po pierwsze – decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 KPA), gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, albo gdy z innych przyczyn formalnoprawnych organ nie może rozpa- 4

20 trywać sprawy, oraz – po drugie – decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 KPA), gdy po wszczęciu postępowania i rozpatrzeniu sprawy organ nie stwierdził wad określonych w art. 156 § 1 KPA.

21 Zdaniem Głównego Geodety Kraju, mimo że Wojewoda T. z powołaniem się na art. 157 § 2 i art. 158 KPA odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, to jak wynika z całego uzasadnienia wydał w istocie decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 KPA). Wobec braku kompetencji organu administracji państwowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie możliwe było jedynie wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 KPA.

22 Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 czerwca 1998 r. [...] oddalił skargę Cecylii J. na powyższą decyzję. Sąd zajął stanowisko, iż „szczególny przepis art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości”.

23 Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

24 W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiący, że „strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi”, normuje jedynie tryb rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granicy, poddając go właściwości sądu powszechnego. A zatem jeżeli strona postępowania administracyjnego nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu administracyjnego właśnie co do „przebiegu granicy” nie może żądać ponownego rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przed organem administracji publicznej w trybie odwołania, lecz przed sądem powszechnym – już jako sporu cywilnego. Taki wniosek jest zresztą zgodny z naturą stosunków, które reguluje omawiany przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

25 5

26 Z treści art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika więc w żadnym stopniu, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie uczestników postępowania rozgraniczeniowego podstawowych środków prawnych służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego istotnie wadliwych decyzji – wadliwych nie z powodu sporu co do przebiegu samej granicy, lecz z powodu wystąpienia przesłanek (wad prawnych decyzji) określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

27 Gdyby zatem przyjąć, za zaskarżonym orzeczeniem, że omawiany przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyłącza w ogóle możliwość zastosowania środków nadzoru przewidzianych w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to brak byłoby w tego rodzaju sprawach podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego np. decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA) lub decyzji rozstrzygających sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą inną decyzją, czy też decyzji wydawanych w postępowaniach, w których strony nie brały udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Zatem stanowisko NSA przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu, zdaniem Prezesa NSA, rażąco narusza zarówno powołany art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – z którym z punktu widzenia wykładni gramatycznej pozostaje w oczywistej sprzeczności, jak i przepisy art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 KPA – poprzez wyłączenie, jak wspomniano, co do zasady takich uprawnień strony postępowania administracyjnego jak prawo żądania wznowienia postępowania lub prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto powołana interpretacja art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego narusza jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej państwa prawnego – tj. zasadę praworządności. Omawiana wykładnia prawa nie dopuszcza bowiem (wbrew postanowieniom rozdziału 13 KPA) możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego takich wadliwych decyzji administracyjnych, których stopień wadliwości jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

28 Prezes NSA jest zdania, iż zasadność zarzutów niniejszej rewizji nadzwyczajnej potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. I tak np. w postanowieniu tego Sądu z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97 (OSNC z 1998 z. 10, poz. 156) stwierdzono, iż „decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej tym żądaniem staje się ostateczna. Przedmiotem osądu w takiej sytuacji jest tylko prze- 6

29 bieg granicy między gruntami w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy”. Przedstawiony pogląd prawny Sądu Najwyższego wskazuje zatem wyraźnie, że z treści art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika i nie może wynikać generalny wniosek o niedopuszczalności kontroli decyzji rozgraniczeniowych w trybie przewidzianym (jak w niniejszej sprawie) art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie bowiem nie objętym żądaniem przekazania sprawy sądowi mamy do czynienia po prostu z ostateczną decyzją administracyjną. Ewentualne wyłączenie trybu nadzoru w takich sprawach musiałoby wynikać z wyraźnego postanowienia ustawy co do kwestii prawnej.

30 Sąd Najwyższy zważył co następuje:

31 Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.

32 Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), który stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia (w drodze decyzji administracyjnej) przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Powyższy przepis ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania rozgraniczeniowego jest niezadowolona z decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wówczas nie służy jej odwołanie od tej decyzji na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga rozważenia, czy strona postępowania rozgraniczeniowego może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu lub wznowienia postępowania w sprawie zakończoną taką decyzją na zasadach i w trybie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Za dopuszczalnością wniesienia przez stronę wymienionych wyżej nadzwyczajnych środków prawnych od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przemawia to, że decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest decyzją 7

33 ostateczną, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. Nie sprzeciwia się temu przewidziana w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego możliwość żądania przekazania sprawy sądowi, bowiem z żądaniem takim może zwrócić się strona „niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy”, a zatem strona kwestionująca treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że sprawa o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją o rozgraniczeniu może być ponownie rozpoznana przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem przekazania tej sprawy sądowi zwróci się strona „niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy”. W przypadkach zaś, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwestionuje legalność decyzji administracyjnej z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wówczas do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej.

34 Pozostaje do rozważenia, czy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać przekazania sprawy sądowi w części czy też w całości. Z wykładni systemowej przepisów art. 33 ust. 1 i 4 wynika, że przedmiotem administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jest sprawa rozgraniczenia nieruchomości, która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości. Według intuicji językowej rozgraniczenie nieruchomości to nic innego jak ustalenie przebiegu granicy między nieruchomościami, a zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości powinno ustalać przebieg granicy między nieruchomościami, co z kolei prowadzi do wniosku, że użyte w przepisie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego sformułowanie „strona niezadowolona z przebiegu granicy” oznacza w istocie „stronę niezadowoloną z decyzji” w rozumieniu art. 128 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji należy stwierdzić, że żądanie przekazania sprawy sądowi obejmuje „sprawę rozgraniczenia nieruchomości”, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, a treścią tego rozstrzygnięcia jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami. Strona może być jednak niezadowolona z ustalenia przebiegu pewnego odcinka granicy między nieruchomościami i w tym zakresie żądać przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego. Należy w 8

35 związku z tym wykluczyć dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w części nie objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi z tego względu, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej staje się ostateczna ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, OSNC 1998 z. 10, poz. 156). Konsekwentnie należy ponadto stwierdzić, że strona może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w części nie objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi albo żądać wznowienia postępowania w tej części.

36 Odmienny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że „szczególny przepis art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości”, rażąco narusza powołane wyżej przepisy prawa.

37 Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

38 ========================================