Wyrok z dnia 13 grudnia 2000 r., I SA 1131/00

wyrok z dnia 13 grudnia 2000 r., I SA 1131/00

Tekst

TEZY

1 Stosownie do art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zygmunta S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 marca 2000 r. (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w R. gmina L., oznaczone jako działki nr 30/7 o pow. 0.2435 ha i nr 30/8 o pow. 0,0255 ha - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody K.-P. z dnia 14 lipca 1999 r. (...) w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości; (...).

Uzasadnienie

3 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 27 marca 2000 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Zygmunta S. i Leszka S. od decyzji Wojewody K.-P. z dnia 14 lipca 1999 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w R. gmina L., oznaczonej nr działek 30/7 i 30/8 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

4 W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 29 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad następuje na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez wojewodę właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 i art. 28 powołanej ustawy. Termin ten nie może być krótszy niż dwa miesiące od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Agencji zawarcia umowy. Przedmiotowa nieruchomość została, decyzją Wojewody T. z dnia 10 grudnia 1996 r. o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady A-1 Gdańsk-Toruń-Łódź, przeznaczona pod budowę pasa drogowego autostrady płatnej A-1. W dniu 16.09.1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad złożył Zygmuntowi S. i Leszkowi S. pisemną ofertę zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek 30/7 i 30/8. Wojewoda K.-P. 16 lutego 1999 r. wyznaczył Zygmuntowi i Leszkowi S. termin do dnia 25 marca 1999 r. na zawarcie umowy. Wobec tego, że starania o nabycie działek w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, na wniosek Prezesa Agencji w dniu 9 czerwca 1999 r. Wojewoda K.-P. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie to prowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1984 r. o autostradach płatnych, a w zakresie nieuregulowanym stosowano w myśl art. 32 ust. 2 przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej.

5 Organ prowadzący postępowanie, stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość działek 30/7 i 30/8 na kwotę 11.400 zł, a następnie wysokość odszkodowania po waloryzacji na kwotę 15.514 zł.

6 Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami, a zarzuty skarżących co do wadliwego wyliczenia odszkodowania nie są zasadne.

7 Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zygmunt S. zarzucając, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest znacznie zaniżone.

8 W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty zawarte w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

11 Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które zostały podniesione w skardze.

12 Decyzja Wojewody K.-P. z 14 lipca 1999 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ winien ustalić wysokość odszkodowania na dzień 10 grudnia 1996 r. Tymczasem Wojewoda K.-P. ustalił odszkodowanie w decyzji z dnia 14 lipca 1999 r., przyjmując dane z opinii rzeczoznawcy majątkowego inż. Jerzego F. /ustalone według cen na dzień 10 grudnia 1996 r./, które następnie poddał waloryzacji, ustalając odszkodowanie w decyzji na kwotę 15.514 zł bez podania na jaką datę. Działanie takie rażąco narusza prawo zarówno w zakresie dokonywanej waloryzacji, jak i ustalenia wysokości odszkodowania, w przewidzianej w trybie art. 32 powołanej ustawy o autostradach płatnych.

13 Omawiany przepis nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w decyzji o jego ustaleniu. Waloryzacji odszkodowania ustalonego na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się na zasadach określonych w art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i jest to sprawa odrębna od sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pas drogowy autostrady.

14 Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od statuowanej w art. 16 par. 1 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określone w art. 156 par. 1 Kpa, a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 par. 2 Kpa.

15 W wyroku z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/ NSA stwierdził, że dla uznania naruszenia prawa za "rażące" niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie natomiast, charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, iż prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.

16 Stan prawny wynikający z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że decyzja Wojewody K.-P. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu prawa.

17 Natomiast wystąpienie tej drugiej przesłanki Sąd ocenił w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych, wynikających z zasad ogólnych Kpa, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276, 1277/93 - ONSA 1994 Nr 4 poz. 166 znajdujący potwierdzenie w stanowisku SN wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 - OSN 1995 z. 13 poz. 156/ i doszedł do wniosku, że pozostawanie decyzji Wojewody K.-P. w obrocie prawnym, naruszałoby oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do organów państwa.

18 W tej sytuacji należało uznać, iż powyższa decyzja, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i wyeliminować ją obrotu prawnego.

19 Natomiast decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą w części wadą nieważności również rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części.

20 W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku.

21 O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.