Wyrok z dnia 26 lutego 1999 r., II SA 739/98

wyrok z dnia 26 lutego 1999 r., II SA 739/98

Tekst

TEZY

1 Przewidziane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ kompetencje do określania w drodze uchwały warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie obejmują uzależnienia wydania zezwolenia na sprzedaż od zgody właściciela lub zarządcy lokalu przeznaczonego na taką działalność.

Sentencja

2 stwierdza niezgodność z prawem uchwały w części dotyczącej określenia jako warunku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zgody właściciela lub zarządcy budynku, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży.

Uzasadnienie

3 Rada Gminy W. w dniu 16 stycznia 1997 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc i warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Między innymi, w par. 3 ust. 1 pkt b uchwały, zawarty został określony jako warunek wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów obowiązek przedstawienia zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży /podawania napojów alkoholowych/ na sprzedaż tych napojów.

4 W dniu 23 marca 1998 r. Zarząd Spółki "R" spółka z o.o. w W., powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wezwał powyższa gminę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, przez wprowadzenie nakazów wynikających z powyższego przepisu par. 3 ust. 1 pkt b uchwały. W wezwaniu wskazano, iż wyjednywanie przez podmioty gospodarcze zgody właścicieli lokali nie mieści się w pojęciu: "określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych" wskazanym przez przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. w brzmieniu określonym nowelą do tej ustawy z dnia 12 września 1996 r. Wezwanie to okazało się bezskuteczne.

5 W dniu 18 maja 1998 r. spółka złożyła skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Gminy W. z dnia 16 stycznia 1997 r. wnosząc - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 94 ust. 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - o orzeczenie niezgodności tej uchwały z prawem.

6 W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała, a w szczególności jej par. 3 ust. 1 pkt b, narusza interes prawny spółki, która ubiega się o przedłużenie zezwolenia na sprzedaż w prowadzonym przez siebie lokalu /pizzerii/ wina i piwa, uzyskanego w lipcu 1993 r., przez ustanowienie warunku takiego przedłużenia w postaci wyjednania zgody właściciela lub zarządcy lokalu.

7 Zdaniem skarżącej spółki przepis art. 12 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje gminie kompetencję do określania:

8 a/ liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

9 b/ zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych,

10 c/ warunków sprzedaży i podawania tych napojów.

11 Ta ostatnia przesłanka jest "kompetencją" o charakterze wykonawczym i nie może być mocą przepisów gminnych w jakikolwiek sposób rozszerzana. Warunki stawiane obywatelom muszą wynikać wprost z ustawy, nie zaś z zasady uznaniowości organu.

12 Powołano się na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r. /K 3/97/, gdzie w pkt III uzasadniono szczegółowo i wyczerpująco przytoczono obowiązki i prawa gminy wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

13 Dodano przy tym, że umowa najmu została zawarta przed dniem wejścia w życie kwestionowanej uchwały i ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie istnieje jakikolwiek cel społeczny stojący za warunkiem wyjednywania zgody właściciela lokalu na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma bowiem ona wpływu na utrzymanie porządku w miejscu sprzedaży lub zapewnienie spokoju.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 W świetle art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb ich wydawania określa ustawa. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy chodzi o unormowania zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, poświęconym przepisom gminnym. Jej art. 40 ust. 1 stanowi: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi". Jest to nawiązanie do upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach dających gminie możność wydania tego rodzaju przepisów. Ponadto art. 40 ust. 2 tej ustawy jest samodzielna podstawa do wydawania przepisów gminnych w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

16 Nie ulega wątpliwości, że art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dający radzie gminy możność określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, jest upoważnieniem przewidzianym w art. 97 konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. W konsekwencji wydane na tej podstawie przepisy gminne musza bezwzględnie mieścić się w granicach omawianego przepisu ustawy.

17 W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy W. stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r., co wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - wykluczało możliwość uznania przepisów tej uchwały za przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, chociaż w potocznym brzmieniu przepisy te w pewnym sensie miały takich charakter /por. też w omawianym zakresie wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. II SA 1394/98 - Prawo Gospodarcze 1999 nr 3 str. 46/.

18 Przechodząc do analizy przepisów normujących sprzedaż napojów alkoholowych w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały podkreślić należy, iż dokonana w dniu 12 września 1996 r. nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/ wprowadziła istotne zmiany w dotychczas obowiązującym stanie prawnym.

19 Między innymi, przepis art. 12 ust. 2 mający dotychczas brzmienie: "Rada Gminy określa w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" /tekst po uprzedniej nowelizacji z dnia 17 kwietnia 1993 r. - Dz.U. nr 40 poz. 84/ został uzupełniony o wyrazy: "i warunki sprzedaży tych napojów".

20 W związku z powyższym zmianie uległ także art. 18 ust. 3 tej ustawy, który otrzymał brzmienie:

21 "3. Zezwolenie na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się tylko wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2".

22 Poza sporem jest zatem, że rada gminy w wyniku powyższej nowelizacji uzyskała ustawowa podstawę do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

23 Problem prawny istniejący w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy przepis art. 12 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przepisu par. 3 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały.

24 Innymi słowy rzecz ujmując, należy odpowiedzieć na pytanie, czy konieczność uzyskania po stronie ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży napojów alkoholowych, na sprzedaż tych napojów mieści się w pojęciu: "warunki sprzedaży napojów alkoholowych".

25 Z dodatkowych wyjaśnień oraz dowodów przedłożonych na rozprawie wynika, że skarżąca posiadała umowę najmu zawartą w dniu 23 stycznia 1991 r. określającą warunki korzystania z lokalu będącego przedmiotem tej umowy. Umowa, co jest zresztą oczywiste, miała charakter cywilnoprawny, do której zastosowanie mają przepisy art. 659-679 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 666 par. 1 Kc wynajmujący mógł w umowie określić sposób używania lokalu i bez jego zgody najemca nie mógł czynić z rzeczy najętej zmian sprzecznych z umową /art. 667 par. 1 Kc/, a jeżeli miało to miejsce - mogła zostać wypowiedziana bez zachowania terminów /art. 667 par. 2 Kc/.

26 Tak więc stosunki między stronami w tym zakresie unormowane są przez prawo cywilne, zaś rozstrzyganie sporów na tym tle należy do sądów powszechnych, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

27 Zarówno wykładnia systemowa /jej elementy zostały zasygnalizowane powyżej/, jak i gramatyczna i celowościowa świadczą o tym, że powołany przepis z art. 12 ust. 2 nie był wystarczającą podstawą do stanowienia takiego obowiązku. Pojęcie: "warunki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ma charakter techniczny związany z zapewnieniem prawidłowości realizacji zezwoleń w tym zakresie. Do takich warunków można niewątpliwie zaliczyć na przykład: "wywieszenie w widocznym miejscu posiadanego zezwolenia" /par. 3 ust. 1 pkt c uchwały/, czy też "wydzielenie w sklepach wielobranżowych samodzielnego stoiska z odrębną obsługą i kasą" /par. 3 ust. 2 pkt b tejże uchwały/.

28 Warunki te mają charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwieniu zachowania porządku publicznego.

29 Zupełnie odmienny charakter od tego rodzaju "warunków" ma wprowadzony uchwałą obowiązek uzyskania i przedłożenia zgody właściciela lub zarządcy lokalu na sprzedaż tych napojów. Zgoda taka /lub jej brak/ może być przedmiotem umowy najmu, z konsekwencjami, o których była mowa wyżej.

30 Nie wiadomo też jaki cel spełniać miałaby owa zgoda w realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skoro jest to kwestia dotycząca wyłącznie najemcy i najmującego jako stron stosunku cywilnoprawnego.

31 Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej określenia jako warunku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży /par. 3 ust. 1 pkt b rażąco narusza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

32 Skarżąca spółka ma niewątpliwy interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zaś przedmiotowa uchwała jest typową sprawą w zakresie administracji publicznej.

33 Jednakże od podjęcia uchwały upłynął okres dłuższy niż rok i dlatego, zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, nie można stwierdzić nieważności tej uchwały, a jedynie orzec o jej niezgodności z prawem w powyższej części.