Wyrok z dnia 4 kwietnia 1997 r., SA/Sz 2070-2074/96

wyrok z dnia 4 kwietnia 1997 r., SA/Sz 2070-2074/96

Tekst

TEZY

1 Skoro ustawodawca upoważnił organy samorządu terytorialnego /rada gmin/ do stanowienia prawa miejscowego w zakresie opłat lokalnych tj. zasad ich ustalania i poboru oraz terminu płatności i wysokości stawek, czyniąc przy tym jedyne ograniczenie co do dopuszczalnej wysokości tych stawek, to z góry założył ich zróżnicowanie w zależności od miejsca prowadzenia handlu targowiskowego.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty S., Marii S., Krystyny W., Roberta S. i Lidii S. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 29 grudnia 1995 r. (...) w przedmiocie ustalenia wysokości dziennej opłaty targowej - stwierdza niezgodność z prawem par. 2 zaskarżonej uchwały; oddala skargi w pozostałej części; (...).

Uzasadnienie

3 Rada Gminy w R. podjęła 29 grudnia 1995 r. (...) w sprawie ustalenia wysokości dziennej opłaty targowej.

4 Na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ i par. 1 pkt 4 lit. "a" rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 grudnia 1995 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 147 poz. 715/ oraz art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a", art. 40 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Rada Gminy uchwala, co następuje:

5 par. 1

6 Ustala dzienne stawki opłaty targowej w następujących wysokościach:

7 1. Sprzedaż na placach targowych - 10,00 zł/m2

8 2. Sprzedaż lodów, popcornu, wody w woreczkach - 20,00 zł,

9 3. Sprzedaż waty cukrowej - 6.00 zł,

10 4. Sprzedaż obnośna na plażach - 25,00 zł,

11 5. Sprzedaż z punktów stałych na plażach od - 50,00 zł do - 70,00 zł.

12 par. 2

13 Nie zezwala się na prowadzenie działalności poza wyznaczonymi targowiskami. W przypadku prowadzenia takiej działalności poza wyznaczonymi targowiskami grożą kary grzywny wymierzone w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

14 par. 3

15 1. Opłatę targową pobierają inkasenci lub dzierżawcy, którzy wydają pokwitowanie na każdą pobraną kwotę.

16 2. Z tytułu prowadzonego inkasa, inkasentom przysługuje wynagrodzenie w wysokości 10 procent pobranej kwoty.

17 3. Dla stałych mieszkańców Gminy udziela się 50 procent ulgi w stosunku do wszystkich pobieranych opłat.

18 par. 4

19 Traci moc uchwała (...) Rady Gminy z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie ustalenia wysokości dziennej opłaty targowej.

20 par. 5

21 Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie od początku roku 1996 r. do należnych podatków i opłat.

22 Pismem z dnia 26 września 1996 r. w złożonym w Urzędzie Gminy w R. Danuta S., Maria S., Krystyna W., Robert S., Lidia S. Wezwali w/w organ do usunięcia naruszeń przepisów prawnych zawartych w uchwale Rady Gminy (...) z 29 grudnia 1995 r.

23 Wnieśli o uchylenie tej uchwały w par. 1 z uwagi na naruszenie treści przepisu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, w par. 2 z uwagi na naruszenie treści przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, w ust. 3 par. 3 z uwagi na naruszenie treści art. 19 pkt 3 cytowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

24 Pismem z dnia 24 października 1996 r. podpisanym przez Przewodniczącą Rady Gminy w R. udzielono Danucie S. i innym mieszkańcom Gminy którzy podpisali wezwanie z 26 września 1996 r. odpowiedź na powyższe wezwanie, informując ich, że cytowana uchwała nie narusza prawa i organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności.

25 W tej sytuacji pismem z 18 listopada 1996 r. Danuta S., Maria S., Krystyna W., Robert S., Lidia S., wnieśli skargę na przytoczoną na wstępie uchwałę Rady gminy w R. domagając się uchylenia uchwały (...) Rady Gminy w R. z 29 grudnia 1995 r. jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w par. 1 Rada Gminy ustaliła stawki opłaty targowej od sprzedaży za poszczególne artykuły oraz sprzedaż na placach targowych co jest sprzeczne z przepisami art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalowych, bowiem te przepisy nie zawierają norm prawnych, które dawałyby podstawę do ustalenia wysokości opłaty targowej od rodzaju, a nawet od gatunku rzeczy.

26 Zdaniem skarżących w par. 2 uchwały rada gminy wprowadziła przepisy porządkowe, które naruszają normy prawne zawarte w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy porządkowe posiadają bowiem inny cel i charakter norm prawnych, które ustalone powinny być przez radę gminy w oddzielnej uchwale.

27 Ponadto w ust. 3 par. 3 uchwały rada gminy przyjęła ulgę w opłatach targowych dla stałych mieszkańców gminy w wysokości 50 procent w stosunku do pozostałych sprzedających na placach targowych. Taki zapis narusza przepisy art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bowiem ustawodawca nie zezwala na wprowadzenie takiej ulgi jak zrobiła to rada gminy.

28 W podpisanej przez wiceprzewodniczącego Rady Gminy w R. odpowiedzi na powyższą skargę wniesiono o jej oddalenie, wskazując, że jest ona nieuzasadniona.

29 Przepis art. 19 pkt 1a cytowanej ustawy daje delegację Radzie Gminy do określenia zasad ustalania i poboru opłaty targowej. Zasady takie Rada ustaliła w par. 1 zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy, a w szczególności par. 19 nie zabraniają różnicować stawek opłaty targowej ani udzielenia innych zwolnień od opłat lokalnych dając Radzie Gminy delegację do ustalenia stawek w granicach nie wyższych niż 344,63 zł.

30 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:

31 Za nieuzasadnione uznać należy zarzut skargi sprowadzające się do kwestionowanych podstaw prawnych do wymierzenia opłat targowych według stawek dziennych określonych w par. 1 zaskarżonej uchwały zróżnicowanych w zależności od rodzaju sprzedawanych artykułów, formy sprzedaży i miejsca sprzedaży.

32 Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ opłata targowa jest daniną publiczną ponoszoną przez osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej dokonujące sprzedaży na targowiskach, przez które rozumie się - w myśl ust. 2 tegoż artykułu - wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych. Konsekwencją publiczno - prawnego charakteru tej opłaty jest to, że obowiązek jej poniesienia jest niezależny od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. W myśl art. 16 cyt. ustawy zwolnione od opłaty targowej są jedynie osoby i jednostki organizacyjne, które są płatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem położonym na targowisku.

33 Wprowadzając obowiązek ponoszenia opłaty targowej przez osoby prowadzące handel w sposób przez nią wskazany, ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych upoważniła rady gminy /art. 19/ do określenia na własnym terenie zasad ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek tej opłaty, podobnie jak i innych przewidzianych tą ustawą opłat lokalnych, oraz do zarządzenia poboru tych opłat w drodze inkasa oraz określenie inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, ograniczając te uprawnienia wyłącznie w zakresie wysokości opłat poprzez określenie górnej ich granicy.

34 W rozpatrywanej sprawie z treści zaskarżonego par. 1 uchwały (...) Rady Gminy w R. wynika, że wymiar dziennej stawki opłaty targowej zróżnicowany jest co do wysokości w zależności do formy prowadzenia sprzedaży, rodzaju sprzedawanych towarów, miejsca sprzedaży, powierzchni zajmowanego placu.

35 Tego rodzaju zróżnicowanie stawek opłaty targowej m.in. w zależności do miejsca prowadzenia sprzedaży nie jest sprzeczne z upoważnieniem zawartym w art. 19 cytowanej ustawy. Skoro ustawodawca upoważnił organy samorządu terytorialnego /rada gmin/ do stanowienia prawa miejscowego w zakresie opłat lokalnych tj. zasad ich ustalania i poboru oraz terminu płatności i wysokości stawek, czyniąc przy tym jedyne ograniczenie co do dopuszczalnej wysokości tych stawek, to z góry założył ich zróżnicowanie w zależności od miejsca prowadzenia handlu targowiskowego.

36 Skoro stawki opłaty targowej ustalone przez rady różnych gminy /także i tych sąsiadujących ze sobą, o podobnej strukturze gospodarczej i demograficznej/ mogą zasadniczo różnić się miedzy sobą, to wobec braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego zróżnicowanie takie występować może także w obrębie jednej gminy, a zróżnicowania takiego nie sposób uznać za naruszenie przepisów konstytucyjnych /art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, podobnie jak zróżnicowania stawek opłaty targowej w zależności od formy sprzedaży targowiskowej czy rodzaju sprzedawanego towaru lub powierzchni zajmowanego miejsca.

37 W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska i uzasadniających go wywodów zawartych w wyroku NSA z dnia 23 września 1993 r. SA/Gd 1056/93 - OSP 1995 z. 3 poz. 53/.

38 Nie podzielając stanowiska skarżących, że "brak było podstaw prawnych do zróżnicowania wysokości dziennej stawki opłaty targowej w zależności od formy prowadzenia sprzedaży, rodzaju sprzedawanych towarów, miejsca sprzedaży, powierzchni zajmowanego placu należało skargę w tym zakresie oddalić jako nieuzasadnioną.

39 Za trafny uznać należy natomiast zarzut skarżących, że w par. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w R. wprowadziła przepisy porządkowe, które naruszają normy prawne zawarte w art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

40 Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy rada gminy może wydać przepisy porządkowe w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z przepisu powyższego wynika zatem dwojakiego rodzaju ograniczenie zakresu wydawanych przez radę gminy przepisów porządkowych i mogą dotyczyć one jedynie takiego przedmiotu, który nie został uregulowany w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących, a wydanie ich podyktowane musi być potrzebą ochrony tylko tych dóbr, o jakich mowa w tym przepisie.

41 Z treści par. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że istotę jej stanowi zakaz prowadzenia działalności poza wyznaczonymi targowiskami, a więc prowadzenie działalności dozwolone jest wyłącznie na targowisku. Zagadnienie organizacji targów i targowisk uregulowane zostało ustawowo w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./, z którego wynika, że targi /sprzedaż targowa/ organizowane być mogą tylko na targowiskach urządzonych i prowadzonych w sposób określony w tym dekrecie /art. 3/, przy czym za targowisko uważa się każde miejsce /hale targowe, bazary/, które przeznaczone zostały do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. /art. 1 ust. 1 tegoż dekretu/. Jeśli zatem przez targi /sprzedaż targową/ rozumieć należy, każdą sprzedaż ze stoisk, wozów, kosztów itp. Która w myśl art. 3 cyt. dekretu winna odbywać się wyłącznie na targowiskach, których lokalizację i regulaminy ustala gmina /art. 5 cyt. dekretu/, to zawarte w par. 2 zaskarżonej uchwały zakazującej działalności handlowej poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem uznać należy za wykraczające w zakres uregulowany ustawowo, a tym samym sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej. Celem przepisów porządkowych, jakie w zakresie nie uregulowanym przepisami powszechnie obowiązującymi wydawać może rada gminy, jest wyłącznie ochrona życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku /spokoju i bezpieczeństwa publicznego/.

42 Natomiast treść par. 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje, że u podstaw jej podjęcia legły względy ekonomiczne i estetyczne nie przewidziane w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.

43 Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie par. 2 uchwały Rady Gminy w R. (...) z 29 grudnia 1995 r. podjęte zostało bez podstawy prawnej oraz uwzględniając, że uchwała ta przedłożona została Wojewodzie (...) jako organowi nadzoru w terminie 7 dni od jej podjęcia, zaś od jej podjęcia upłynął już okres ponad jednego roku, stosownie do przepisu art. 101 w zw. z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdzić należało niezgodność tego postanowienia uchwały z prawem - art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r.

44 Pozostał jeszcze do rozważenia podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przez Radę Gminy w R. art. 19 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - w ust. 3 par. 3 zaskarżonej uchwały.

45 Przepis art. 19 pkt 3 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że rada gminy może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia od opłat lokalnych. I także zwolnienia Rada Gminy w R. wprowadziła, a mianowicie w ust. 3 par. 3 uchwały dla stałych mieszkańców Gminy udzielono 50 procent ulgi w stosunku do wszystkich pobieranych opłat.

46 Zdaniem sądu administracyjnego w kompetencji udzielania "innych zwolnień przewidzianych w art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych mieści się uprawnienie do udzielania ulg tzn. zwolnień częściowych. W ten sposób Rada Gminy w R. dbając o interesy mieszkańców gminy popiera działalność gospodarczo - handlową prowadzoną przez mieszkańców gminy. Jest to uzasadnione, bowiem tereny te dotknięte są wysokim stopniem bezrobocia, a powyższa działalność gospodarczo - handlowa z uwagi na położenie geograficzne gminy /miejscowości nadmorskie/ prowadzona jest jedynie przez krótki okres sezonu letniego.