Wyrok z dnia 10 marca 2000 r., II SA/Łd 183/97

wyrok z dnia 10 marca 2000 r., II SA/Łd 183/97

Tekst

TEZY

1 W przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 47 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ organ nie określa rekompensaty z tytułu korzystania z cudzej nieruchomości, natomiast zgodnie z ust 3 tegoż artykułu poucza inwestora o obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z tej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. Janiny B. na rozprawie sprawy ze skargi Marianny G. na decyzję Wojewody W. z dnia 31 lipca 1997 r. (...) w przedmiocie umożliwienia wejścia na teren nieruchomości sąsiada w celu wykonania prac budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o ustaleniu terminu wejścia na teren posesji Marianny G. oddalając w pozostałej części skargę. (...).

Uzasadnienie

3 Decyzją z dnia 4 marca 1997 r. (...) Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 47 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz porozumieniem nr 2/95 pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. z Wójtem Gminy W. w sprawie zadań powierzonych - orzekł o niezbędności wejścia inwestorów Zygmunta i Marianny G. na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Marianny G. w celu wykonania remontu szczytowej ściany domu mieszkalnego polegającego na osuszeniu fundamentów, założeniu izolacji, otynkowaniu ściany.

4 Jednocześnie określono granice niezbędnego zajęcia terenu sąsiedniej działki o wymiarach 10 m wzdłuż ściany szczytowej i 1,50 m szerokości. W ww. decyzji określono ponadto, iż w celu wykonania remontu należy zdjąć ogrodzenie w części przylegającej do narożników budynku, które po wykonaniu remontu należy przywrócić do stanu w dniu otrzymania decyzji. Zajmowany teren sąsiedniej nieruchomości należy wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej w czasie niezbędnym do wykonania remontu.

5 Inwestor po zakończeniu robót winien naprawić szkodę powstałą w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

6 W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż decyzja została wydana na wniosek Zygmunta i Marianny G. w celu umożliwienia im wykonania remontu domu przylegającego do posesji Marianny G.

7 Wykonanie remontu fundamentów i wykonanie tynków zewnętrznych bez wejścia na teren działki sąsiedniej nie jest możliwe.

8 Próba rozstrzygnięcia sporu na zasadach dobrowolności przez pracownika urzędu nie przyniosła spodziewanego rezultatu.

9 Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca Marianna G. twierdząc, iż nie zgadza się z tą decyzją, gdyż istnieje konflikt pomiędzy skarżącą a sąsiadką, a propozycja udostępnienia wejścia na teren posesji w zamian za zbudowanie pełnego ogrodzenia z cegły nie została przez sąsiadkę przyjęta. Skarżąca uważa iż w decyzji organu I instancji powinna być określona osoba odpowiedzialna za dokładne wypełnienie warunków w niej zawartych.

10 Decyzją z dnia 8.04.1997 r. (...) Wojewoda W. działając na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

11 W uzasadnieniu organ II instancji podniósł iż w postępowaniu administracyjnym nie został całkowicie spełniony warunek określony w art. 47 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 47 ust 2 cyt. wyżej ustawy prawo budowlane - przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor jest obowiązany podjąć próbę uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście przedstawiając przewidywany sposób zakres i termin korzystania z posesji, a także określić ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dopiero w braku możliwości uzyskania takiego porozumienia inwestor może wystąpić do organu I instancji o umożliwienie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

12 Organ odwoławczy stwierdził, iż w takim przypadku organ I instancji wydając decyzję winien określić granice niezbędnej potrzeby, w tym również ramy czasowego wejścia na teren posesji /termin/ - czego organ i instancji nie uczynił. Z tych powodów odwołanie zostało uwzględnione.

13 Decyzją z dnia 23 maja 1997 r. (...) Wójt Gminy we W. działając na podstawie art. 47 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz porozumieniem nr 2/95 pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. a Wójtem Gminy W. w sprawie zadań powierzonych - orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości stanowiącej własność Marianny G. w celu wykonania remontu szczytowej ściany domu mieszkalnego polegającego na osuszeniu fundamentów, założeniu izolacji, otynkowaniu ściany.

14 Jednocześnie ustali granice niezbędnego zajęcia terenu sąsiedniej działki o wymiarach 10 m wzdłuż ściany szczytowej i 1,50 m szerokości.

15 W decyzji określono, iż ponadto w celu wykonania remontu tynków należy zdjąć ogrodzenie w części przylegającej do narożników budynku, które po wykonaniu remontu należy przywrócić do stanu w dniu otrzymania decyzji. Zajmowany teren sąsiedniej nieruchomości należy wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej w czasie niezbędnym do wykonania tego remontu. Inwestor po zakończeniu tych robót winien jest naprawić szkodę powstałą w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

16 W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził iż inwestor zgodnie z decyzją organu II instancji zwrócił się do skarżącej na piśmie z prośbą o wyrażenie zgody na umożliwienie korzystania z posesji, ale pismo to zostało odesłane bez komentarza. W związku z czym organ uznał iż inwestor wypełnił warunki nałożone decyzją organu II instancji.

17 Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca do Wojewody W. podnosząc iż zgodnie z decyzją organu II instancji z dnia 8 kwietnia 1997 r. inwestor powinien zwrócić się z pismem w którym powinien podać przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z posesji oraz określić ewentualną rekompensatę. Pismo które przysłał inwestor nie określało tych warunków, w związku z czym decyzja organu I instancji jest dla skarżącej krzywdząca.

18 Decyzją z dnia 31 lipca 1997 r. (...) Wojewoda W. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i ustalił termin niezbędnego wejścia na teren posesji skarżącej w dniach od 5 sierpnia 1997 r. do 15 września 1997 r.

19 W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził iż decyzja organu I instancji była uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

20 Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu Wojewoda Włocławski stwierdził iż z dokumentów sprawy wynika że przedstawiciele Urzędu Gminy i Urzędu Rejonowego przeprowadzili w dniu 25 czerwca 1997 r. wizję lokalną w celu wyjaśnienia sprawy. Potwierdzono konieczność przeprowadzenia remontu budynku inwestora. Przeprowadzono rozmowę ze skarżącą, która oświadczyła, że nie jest zainteresowana odszkodowaniem. Domaga się natomiast, aby inwestor w zamian za udostępnienie działki wybudował ogrodzenie w postaci muru pełnego w granicy posesji.

21 Organ II instancji stwierdził iż nie może ingerować w sprawę wysokości i formy odszkodowania.

22 Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiając stan faktyczny w sprawie i przyznając iż w kwestii odszkodowania wyraziła wolę zobowiązania inwestora do wybudowania muru o długości około 4 metrów na granicy posesji.

23 Zdaniem skarżącej decyzja nie gwarantuje jej bezpieczeństwa osobistego i nie ma gwarancji czy istniejący konflikt pomiędzy nią a sąsiadami się nie pogłębi w czasie przeprowadzanego remontu. Ponadto skarżąca podniosła iż decyzja jest dla niej krzywdząca ponieważ nie określa wysokości odszkodowania, a odsyła w tej mierze do przepisów prawa cywilnego i ewentualnego sporu sądowego którego koszty skarżąca sama będzie musiała w takim wypadku ponieść. Skarżąca obawia się iż remont zostanie przeprowadzony w ten sposób, iż zostanie wylana ława betonowa na terenie należącym do skarżącej co spowoduje utratę około 2 metrów kwadratowych jej posesji.

24 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skarżącej Wojewoda W. stwierdził, iż inwestor został pouczony o konieczności naprawy szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Wszelkie spory o wynagrodzenie za korzystanie z sąsiedniej nieruchomości oraz wysokość odszkodowania rozpatrują sądy powszechne. Obawy skarżącej dotyczące konieczności wylania lawy betonowej i utraty 2 metrów powierzchni terenu organ II instancji uważa za nieuzasadnione, gdyż decyzja określa granice niezbędnej potrzeby korzystania z działki a sposób wykonania remontu nie przewiduje wylewania ławy fundamentowej o szerokości 40 cm. Zajmowany teren inwestor może wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej.

25 W związku z czym organ II instancji uznał, iż skarga nie jest zasadna.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

27 Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego.

28 Granice rozpoznawania skargi przez Sąd są wyznaczone przez kryterium legalności decyzji administracyjnej zaskarżonej do tego Sądu./art. 21 ustawy o NSA/.

29 Kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości i słuszności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest iż budynek Marianny i Zygmunta G. wymaga remontu od 1996 r.

30 Bezsporne jest także to, iż do wykonania remontu niezbędne jest wejście inwestora na teren nieruchomości należącej do skarżącej.

31 Zgodnie z art. 47 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.

32 W przedmiotowej sprawie na skutek długotrwałego konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy inwestorem a skarżącą do bezpośrednich uzgodnień nie doszło. W dniu 30 sierpnia 1996 r. Marianna G. zwróciła się do Wójta Gminy W. z prośbą o spowodowanie udostępnienia wejścia na teren działki skarżącej w celu dokonania remontu swego domu.

33 Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 6 września 1996 r. wynika, iż pracownik organu administracji próbował załatwić sprawę polubownie, lecz spotkał się z odmową skarżącej, która jako jedyny warunek wpuszczenia inwestora na teren swojej nieruchomości i sposób rekompensaty strat podała propozycję zbudowania muru z pełnej cegły oddzielającego posesję skarżącej od posesji inwestora. Warunek ten skarżąca podtrzymała podczas ponownej kontroli w dniu 25 czerwca 1997 r. i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inwestor zobowiązany uzasadnieniem decyzji organu I instancji z dnia 8 kwietnia 1997 r. zwrócił się do skarżącej pismem z dnia 20 kwietnia 1997 r. zawierającym prośbę o wyrażenie zgody na niezbędne wejście na teren posesji, uzasadniając potrzebą przeprowadzenia remontu, określając jego zakres i termin przeprowadzenia.

34 Wobec odesłania tego pisma bez komentarza organ I instancji uznał, iż do uzgodnień warunków wynikających z art. 47 ust 1 cyt. wyżej ustawy prawo budowlane nie doszło i na podstawie art. 47 ust 2 cyt. ustawy wydał decyzję umożliwiającą wejście inwestora na teren nieruchomości skarżącej.

35 Zgodnie bowiem z art. 47 ust 2 cyt. ustawy - w razie nie uzgodnienia warunków o których mowa w ust 1 - właściwy organ na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.

36 Warunki te zostały w decyzji określone i zdaniem Sądu w tym zakresie nie doszło co do zasady do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, co mogłoby skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej w oparciu o art. 22 ust 2 cyt. wyżej ustawy o NSA.

37 Zarzuty skarżącej, iż nie została jej zaproponowana rekompensata z tytułu korzystania z jej nieruchomości są niezasadne - bowiem cytowany powyżej przepis art. 47 ust 1 ustawy prawo budowlane nie uzależnia korzystania z sąsiedniej nieruchomości od wyrażenia zgody na określoną rekompensatę, lecz stanowi zobowiązanie inwestora do wykazania inicjatywy w przedmiocie uzgodnienia z sąsiadem warunków dotyczących przewidywanego sposobu, zakresu, terminu i ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Z pisma skierowanego przez inwestora do skarżącej wynika, iż sposób, zakres i termin remontu był przedstawiony, natomiast rekompensata nie była zaproponowana. Z przedstawionych powyżej notatek służbowych i ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika niezbicie iż to skarżąca przedstawia sposób rekompensaty i to jako jedyny możliwy do przyjęcia.

38 Uznać zatem należy, iż warunek dotyczący propozycji uzgodnienia rekompensaty przewidziany w art. 47 ust 1 cyt. ustawy prawo budowlane został spełniony, gdyż doszło do próby ustalenia pomiędzy skarżącą a inwestorem sposobu rekompensaty.

39 Zarzuty skarżącej dotyczące nie określenia przez organ administracji rekompensaty nie są zasadne, bowiem w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 47 ust 2 cyt. ustawy prawo budowlane - organ nie określa rekompensaty, natomiast zgodnie z ust 3 tegoż artykułu pouczył inwestora o obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej, nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

40 Ustalenie bowiem rekompensaty góry przed rozpoczęciem remontu jest zgodnie z cyt. wyżej przepisami możliwe jedynie w przypadku uzgodnienia tej wysokości pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości.

41 Potrzebna jest do tego wola obu stron. W przypadku braku takiej woli z którejkolwiek strony, wysokość rekompensaty może zostać określona jedynie w sposób ścisły, adekwatny do powstałej szkody na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym i to dopiero po wykonaniu prac budowlanych.

42 Organ administracyjny nie może zatem określić z góry wysokości rekompensaty gdyż obowiązujące przepisy prawa tego nie przewidują i nie jest to możliwe przed wykonaniem remontu.

43 Zarzut skarżącej dotyczący odebrania 2 m2 nieruchomości nie jest zasadny w świetle określenia w decyzji administracyjnej granic niezbędnej potrzeby korzystania z nieruchomości skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił częściowo jedynie w zakresie ustalenia terminu niezbędnego wejścia na teren nieruchomości skarżącej. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

44 Użycie sformułowania "załatwia sprawę" oznacza, iż organ w przypadku ustalania w decyzji terminu jej wykonania winien ustalić termin w taki sposób aby uwzględnić możliwość zaskarżenia decyzji ostatecznej.

45 Ustalony w decyzji organu II instancji termin był zbyt krótki, nie uwzględnia możliwości zaskarżenia decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w danej sytuacji ustalone terminy stały się nieaktualne.

46 Sąd uznał zatem, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja naruszała art. 7 Kpa, art. 77 par. 1 i art. 104 Kpa.

47 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga częściowo jest zasadna i w oparciu o art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji.

48 W pozostałej części Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 27 ust 1 cyt. ustawy o NSA. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 55 ust 1 cyt. ustawy o NSA.