Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., I OZ 1478/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., I OZ 1478/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2017 roku sygn. akt II SO/Rz 9/17 oddalające wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I. za nieprzekazanie w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I., 2. zwrócić A. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 roku sygn. akt II SO/Rz 9/17 wydanym na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalił wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I. za nieprzekazanie w terminie jego skargi na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu wskazano, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I. (dalej: Spółka) jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Spółka nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Sąd podkreślił, że okoliczność powoływana przez wnioskodawcę, iż Spółka dysponowała takim majątkiem w 2016 roku, nie ma znaczenia dla oceny podmiotowości administracyjnej Spółki w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu I instancji znaczenie w tej kwestii ma wyłącznie aktualny status Spółki. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Spółka, jako podmiot niezobligowany do udostępnienia informacji publicznej, nie była obowiązana do przekazania Sądowi akt sprawy wszczętej skargą A. K. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

4 Zażalenie na to postanowienie złożył A. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że organ nie był zobowiązany do przekazania skargi Sądowi, a tym samym aprobatę dla sytuacji, w której organ, nie wypełniając obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., ograniczył konstytucyjne prawo skarżącego do sądu; art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i dowolne oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz art. 151 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez ich zastosowanie, choć złożony wniosek zasługiwał na uwzględnienie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Stosownie do art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Zgodnie z art. 55 § 1 cytowanej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

8 W myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W cytowanej ustawie nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2016 roku sygn. akt I OZ 1596/16 oraz powołaną tam literaturę). Oznacza to, jak podkreśla się w orzecznictwie, również w tym cytowanym przez żalącego, że organem w rozumieniu powyższego przepisu może być również podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Warunkiem koniecznym dla zaistnienia takiej sytuacji jest jednak to, że taki podmiot musi zostać z mocy prawa powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2013 roku, sygn. akt I OZ 698/13).

9 Analizując kwestię dotyczącą spełnienia wymienionego wyżej warunku w przedmiotowej sprawie należy odwołać się do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten obejmuje zatem swoim unormowaniem m.in. podmioty niebędące organami władzy, a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13). Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. II SAB/Rz 40/17 wynika jednak, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] S.A. z siedzibą w I. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Nie prowadzi działalności gospodarczej, w tym w szczególności polegającej na wykonywaniu regularnych przewozów w ramach transportu publicznego. Spółka nie dysponuje też majątkiem publicznym - nie otrzymuje żadnych finansowanych z budżetu państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1138 ze zm.). Ponadto akcjonariuszami Spółki są wyłącznie osoby prywatne - S. S. oraz byli pracownicy Spółki (por. k. 21 akt II SO/Rz 9/17 oraz k. 28 akt o sygn. II SAB/Rz 40/17.). Zaznaczyć wypada, że żalący ani we wniosku o wymierzenie grzywny, ani w zażaleniu nie przedstawił żadnych dowodów mogących świadczyć o odmiennym stanie rzeczy, w szczególności nie poparł niczym swoich twierdzeń podważających wiarygodność oświadczeń składanych przez Spółkę. W takiej sytuacji trzeba przyznać słuszność Sądowi I instancji, że Spółka nie jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym nie była zobligowana do przekazania temu Sądowi skargi A. K. wraz z aktami sprawy. Sąd nie może stosować przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wobec jednostki niepodlegającej przepisom u.d.i.p., a więc podmiotu niewymienionego w art. 4 tej ustawy.

10 Podnoszona przez żalącego okoliczność, że w momencie składania przez niego kilka lat przed wniesieniem skargi, wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. dnia 8 listopada 2012 roku, Spółka zaliczała się do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., była bowiem wówczas wyłączną własnością Powiatu [...], wykonywała zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego, a także otrzymywała dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych, jest irrelewantna dla rozpoznania niniejszej sprawy. Przymiotów tych spółka na dzień wniesienia skargi i wniesienia wniosku o ukaranie grzywną nie posiadała i obecnie też nie posiada. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie możliwości uwzględnienia wniosku o wymierzenie Spółce grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Aby taka możliwość zaistniała konieczne jest aby Spółka na dzień wniesienia skargi, której nie przekazała do sądu, była organem w rozumieniu powołanych wyżej regulacji. Wskazuje na to art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym sądy administracyjne nie sprawują kontroli nad działalnością innych organów niż organy administracji publicznej.

11 Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, że Sąd I instancji, pomimo powołanych wyżej trafnych wniosków, zamiast wydać rozstrzygnięcie formalne - odrzucające wniosek A. K. jako niedopuszczalny, orzekł merytorycznie - tj. oddalił ten wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że "w przypadku ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieści się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, uznać należy, że nie jest on organem o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.d.i.p. i nie może być w stosunku do niego kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie wyżej wymienionych obowiązków (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Jako niedopuszczalny podlega on zatem odrzuceniu" (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt I OZ 309/12). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 64 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.