Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., I OW 94/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., I OW 94/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] o przejęciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", poprzez wskazanie Kolegium jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

3 W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z [...] maja 2017 r. W.P. zwrócił się do SKO o wznowienie postępowania toczącego się przed Kolegium, zakończonego w roku 2008 decyzją nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] o przejęciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położonego we wsi Z. gmina M.

4 Pismem z 7 września 2017 r. SKO przekazało wniosek według właściwości, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Wojewodzie, który pismem z dnia 19 października 2017 r. zwrócił Kolegium wniosek W.P., zawiadamiając przy tym wnioskodawcę.

5 W dniu 4 grudnia 2017 r. SKO ponownie przekazało wniosek Wojewodzie, wskazując na treść art. 22 § 2 k.p.a. zaznaczając, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości ponownego przekazania sprawy na podstawie tych samych przepisów.

6 Wojewoda podniósł, że przedmiotem wniosku W.P. jest wznowienie postępowania, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast argumentacja SKO odwołuje się do orzecznictwa dotyczącego przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe w ocenie Wojewody stanowisko Kolegium jest oczywiście bezzasadne i zmierza do wyłączenia się z postępowania, w którym Kolegium jest zobowiązane rozstrzygać na mocy przepisów art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a., a na mocy których uczestniczenie Wojewody w postępowaniu jest niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ przytoczył treść art. 148 § 1 k.p.a. i zaznaczył, że w niniejszej sprawie organem, który wydał decyzję I instancji było SKO. Wojewoda oparł się także na postanowieniu NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 233/05.

7 W odpowiedzi na powyższy wniosek Kolegium wskazało, że w jego ocenie organem właściwym w sprawie jest Wojewoda. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie istniejący spór opiera się przede wszystkim na przesłankach materialnoprawnych, a tymczasem Wojewoda wskazuje jedynie elementy proceduralne sprawy. Orzeczenie zapadłe w sprawie, której wznowienia domaga się zainteresowany, było wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. (Dz. U. 1957 Nr 39 poz. 174 z p. zm.). Przy czym w sprawach prowadzonych na podstawie tego aktu prawnego, właściwość organów zmieniała się w miarę rozwoju doktryny i dokonanych w orzecznictwie interpretacji prawa. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym właściwość organów w sprawach rozstrzyganych dawniej na podstawie wskazanej ustawy, należy oceniać w zależności od tego, czy decyzję wydawał organ stopnia podstawowego, czy wyższego — w zależności od tego obecnie działa wojewoda, lub minister rolnictwa. Zatem właściwość materialnoprawna SKO w podobnych sprawach jest wyłączona na rzecz właściwości organów rządowych, co zresztą jest zgodne z wywłaszczeniowym charakterem przepisów, stanowiących podstawę prawna pierwotnie wydanej decyzji.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).

10 Do sporu negatywnego doszło w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z [...] czerwca 2008r., nr [...] stwierdzającej w części nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej.

11 Według art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 - tj. wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie W.P. o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a zatem należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] czerwca nr [...] stwierdziło w części nieważność kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania jest sprawa stwierdzenia nieważności, a nie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r.

12 Po pierwsze każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., a w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji (nie chodzi więc o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę strukturalną) - reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organem prowadzącym postępowanie o stwierdzenie nieważności było SKO w [...] i organ ten nadal istnieje.

13 Po drugie postępowanie w sprawie wznowienia zmierza potencjalnie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne. Ten charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego sprawia, że na gruncie art. 151 K.p.a. w orzecznictwie przyjęto stanowisko, w świetle którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 K.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06, postanowienie NSA z 8 czerwca 2010r., sygn. I OW 40/10). Ustalenie organu wyższego stopnia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju sprawach, stwarzałoby bowiem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydano (zob. uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12). Podnieść jednak należy, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest wznowienie postępowania zwykłego, lecz postępowania, które toczyło się w trybie o stwierdzenie nieważności. Zatem wbrew stwierdzeniom Kolegium zawartym w piśmie z 21 maja 2018r. kwestionowane orzeczenie z [...] czerwca 2008 r. nie było wydane na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r., nr 39, poz.174 z późn. zm.), lecz na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organy nadzoru nie posiadają kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przenosząc powyższy pogląd na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że właściwość organu w niniejszym postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, powinna być ustalona stosownie do przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego), a nie postępowania zwykłego oraz należy ją określać w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności, a nie do postępowania zwykłego. W toku ewentualnie wznowionego postępowania badane będą przesłanki wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008r, a nie orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. Zakres ewentualnego badania zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, a w konsekwencji potencjalnego przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności (zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a.) jest zatem bardzo wąski.

14 Po trzecie wreszcie z przepisów art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego jest tylko to kolegium. Nie jest takim organem natomiast w żadnym razie wojewoda, już to z przyczyny generalnej, gdyż jest to organ innego pionu organów administracji publicznej, bowiem jest organem administracji rządowej, a także z tego powodu, że żaden ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. nie daje mu kompetencji do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Nie jest bowiem organem, o którym mowa w § 1 art. 150 k.p.a. – wydającym decyzję ostateczną instancji, ani wskazanym w § 2 tego artykułu – nie jest organem wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym (vide wyr. NSA z 13 stycznia 2015 r., I OSK 2132/13).

15 Tym samym należało stwierdzić, że organem właściwym do załatwienia wniosku W.P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1969 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

16 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.