Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., I OW 35/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., I OW 35/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Ożarowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Ożarowa a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Ożarowa jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r. Burmistrz Ożarowa, działający przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie, wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Ożarowa a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 23 lutego 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie wpłynął wniosek A. C. zam. [...], [...] Jabłonna, o pomoc w postaci wydania decyzji kierującej i umieszczającej w domu pomocy społecznej, przekazany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Rakoniewicach, os. [...], 62-067 Rakoniewice.

4 Wniosek A. C. został skierowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie z uwagi na fakt, że od 21 stycznia 2021 r. do 12 listopada 2021 r. przebywał on w Domu Pomocy Społecznej w C., gmina Ożarów, gdzie zgodnie z obowiązującymi przepisami został zameldowany na pobyt stały. Wnioskodawca nadmienił jednak, że organem który skierował A. C. do Domu Pomocy Społecznej w C. był Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu - Dział Pomocy Osobom Bezdomnym, ul. Gronowa 22-parter, 61-655 Poznań.

5 W lipcu 2021 r. A. C. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C. o możliwość opuszczenia placówki, na co Sąd Rejonowy w O. wydał zezwolenie. Dnia 12 listopada 2021 r. A. C. opuścił placówkę. Obecnie przebywa pod adresem [...], [...] Jabłonna w Domu "[...]" Ośrodek Interwencji Kryzysowej i Mieszkania Chronione w B. Utrzymuje się z zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, który wypłaca mu Miasto Poznań.

6 Pobyt zainteresowanego na terenie gminy Ożarów związany był z jego stanem zdrowia i umieszczeniem przez gminę właściwą miejscowo, tj. Miasto Poznań w Domu Pomocy Społecznej w gminie Ożarów. Obecnie nastąpiła utrata więzi z gminą ostatniego zameldowania na pobyt stały ze względu na opuszczenie domu pomocy społecznej i powrót na teren miasta Poznania. A. C. nie ma żadnego kontaktu z gminą Ożarów, nigdy też nie był podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie. Zgodnie z art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), dla mieszkańca domu zawsze właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

7 Ponadto nawet gdyby uznać, że A. C. jest osobą bezdomną, to samo formalne spełnienie warunków w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie uzasadnia automatycznego zastosowania 101 ust. 2 u.p.s.

8 Dlatego też, wedle wnioskodawcy, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania A. C. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Poznań.

9 W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z dnia 12 maja 2022 r. Prezydent Miasta Poznań, działający przez Kierownika Działu Pomocy Osobom Bezdomnym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, wniósł o wskazanie Burmistrza Ożarowa jako organu właściwego w sprawie.

10 W pierwszej kolejności organ stwierdził, że nie posiada dokumentów związanych bezpośrednio ze złożonym przez A. C. wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdyż wniosek ten został złożony za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej w Rakoniewicach.

11 Prezydent Miasta Poznań wyjaśnił, że A. C. od 21 stycznia 2021 r. do 12 listopada 2021 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w C., gmina Ożarów, gdzie został zameldowany na pobyt stały. Organem kierującym na wskazany pobyt był Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, a powodem skierowania był stan zdrowia A. C. - amputacja kończyn dolnych, zaburzenia psychiczne i zaburzenia spowodowane nadużywaniem alkoholu. A. C. opuścił jednak placówkę i przebywał w przestrzeni miasta Poznań. Z powodu złego stanu zdrowia został przewieziony do szpitala, a po zakończeniu hospitalizacji do Domu "[...]" Ośrodek Interwencji Kryzysowej i Mieszkania Chronione w B. Podczas pobytu we wskazanym ośrodku, A. C. złożył wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

12 Niezależnie od powyższego w dniu 24 lutego 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wpłynął wniosek A. C. o skierowanie do Ośrodka dla Osób Bezdomnych nr [...] w Poznaniu, ul. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, m. in. na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., przyznał A. C. pomoc w formie skierowania do wskazanego ośrodka zapewniającego schronienie i posiłek, w którym aktualnie przebywa.

13 Jak wynika z informacji posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, A. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W związku z tym, uwzględniając art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku A. C. w domu pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z uwagi na to, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały A. C. jest gmina Ożarów, to właśnie ta gmina jest właściwa w tej sprawie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 655) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

16 Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

17 Przyjmuje się, że spór o właściwość obejmuje sytuację prawną, w której w odniesieniu do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna zostać usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracyjnych występuje wobec rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli wtedy, gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spory o właściwość (spory kompetencyjne) można podzielić na kilka rodzajów. Uwzględniając kryterium oceny przez same organy administracyjne ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spór powstał, można wyodrębnić spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy oraz spory negatywne, w których organy nie uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2018, s. 149-150).

18 W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

19 Zgodnie z ogólną regułą określoną w art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

20 Z uwagi na fakt, że przed złożeniem wniosku A. C. nie miał stałego miejsca zamieszkania, gdyż przebywał w placówkach opiekuńczych znajdujących się w różnych miejscowościach oraz w szpitalu, w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy może on być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. Na gruncie przepisów z zakresu pomocy społecznej "osoba bezdomna" stanowi pojęcie ustawowe, które zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

21 Powyższy przepis typizuje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, podczas gdy drugi odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

22 Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, postanowienie NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 175/21).

23 W niniejszej sprawie niesporne jest, że A. C. nie jest zameldowany nigdzie na pobyt stały. Nie zamieszkuje on również w lokalu mieszkalnym, gdyż ośrodek dla osób bezdomnych, a wcześniej szpital, nie może być uznany za lokal mieszkalny. W konsekwencji skoro ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.

24 W tym miejscu wymaga uściślenia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21).

25 W znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL z dnia 18 marca 2022 r. bezspornie wynika, że ostatnim miejscem zameldowania A. C. na pobyt stały była miejscowość Ożarów. Oznacza to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Ożarowa.

26 Uzupełniająco należy zauważyć, że pomimo wydania przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu 8 marca 2022 r. decyzji o skierowaniu A. C. do Ośrodka dla Osób Bezdomnych nr [...] w Poznaniu, ul. [...], nie zachodziła podstawa do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, gdyż w stanie faktycznym przedstawionym we wniosku spór dotyczył organu właściwego w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, a nie do ośrodka dla bezdomnych w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, pomimo wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Poznania, wyznaczenie organu właściwego w sprawie nie było bezprzedmiotowe.

27 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.