Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., I OW 220/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., I OW 220/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.L. o pokrycie kosztów pobytu w schronisku postanawia: wskazać Wójta Gminy N. jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] września 2018 r. o pokrycie kosztów pobytu w Schronisku "[...]" w [...].

3 W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] września 2018 r. do pracownika socjalnego Punktu Terenowego nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zgłosiła się A. G. z prośbą o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla brata – A. L., który od dnia [...] września 2018 r. przebywał w Domu Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...]. W/w dom opieki jest placówką prywatną, rodzina umieściła tam A. L. po leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu [...] w [...], w porozumieniu z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], który zdeklarował się ponosić odpłatność za jego pobyt. W związku z koniecznością zabezpieczenia schronienia dla A. L., któremu Gmina [...] zdeklarowała się opłacać koszt pobytu w Domu Opieki "[...]" w [...] tylko przez okres do końca września 2018 r., pracownicy Zespołu ds. Bezdomności OPS w [...] rozpoczęli, w porozumieniu z kierownikiem GOPS w [...], poszukiwania schroniska dla osób bezdomnych prowadzącego usługi opiekuńcze (Miasto [...] takim schroniskiem nie dysponuje). Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. A. L. zwrócił się o pokrycie kosztów jego pobytu w Schronisku "[...]" w [...] od dnia [...] października 2018 r.

4 Prezydent Miasta [...] podkreślił, że A. L. jest osobą bezdomną. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały to: [...],[...] (wymeldowany w dniu [...] czerwca 2007 r.). Wnioskodawca kilka ostatnich lat przebywał na terenie [...], nie korzystał z żadnych form pomocy w tamtejszym ośrodku pomocy społecznej, utrzymywał się z prac dorywczych. Z powodu prawostronnego ropniaka opłucnej leczony był w szpitalu w [...], a następnie w PPZOZ w [...] i [...], skąd przewieziony został do Domu Opieki "[...]" w [...]. Wymaga opieki, leczenia w poradni chirurgicznej i zachowania reżimu higienicznego ze względu na stan zdrowia: [...] po licznych interwencjach chirurgicznych ([...]). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wydane zostały przez Prezydenta Miasta [...] (na okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.) oraz przez Burmistrza Miasta [...] (na okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.). A. L. nie był nigdy klientem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz nie był związany z Miastem [...] w jakikolwiek sposób do czasu umieszczenia go w prywatnym domu opieki na terenie Miasta, gdzie przebywał około dwóch tygodni i gdzie nie był meldowany. O jego pobycie Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] został poinformowany dopiero w związku z koniecznością odpłatności i zapewnienia mu miejsca w odpowiednim schronisku dla bezdomnych. Ponieważ Gmina [...] odmówiła przyjęcia A. L. do stosownej placówki na swoim terenie, jedynym rozwiązaniem było znalezienie ośrodka jak najbliżej jego aktualnego miejsca pobytu.

5 Podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).

6 Wobec powyższego stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku A. L. jest Wójt Gminy [...].

7 Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek podał, że A. L. nie zamieszkuje na terenie Gminy [...] w miejscowości [...] od 2007 r. Przybył do miejscowości [...] w 1992 r. z [...] wraz z ojcem, który ożenił się z E. R. i zamieszkał pod adresem [...]. Kiedy A. L. ukończył 26 lat wyprowadził się z miejscowości [...], a następnie został przez rodzinę wymeldowany. W dniu 17 grudnia 2009 r. zmarła żona ojca A. L., który również wyprowadził się z miejscowości [...] i powrócił do [...]. Wnioskodawca na terenie w/w miejscowości nie posiada żadnej rodziny i nie ma możliwości powrotu, ponieważ dom, w którym zamieszkiwał był własnością macochy i jej dzieci. Od 2007 r. A. L. nie przebywał na terenie Gminy [...], zaś tutejszy ośrodek pomocy społecznej nie udzielał mu żadnych świadczeń. We wrześniu 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował tutejszy Ośrodek o potrzebie umieszczenia A. L. w schronisku dla bezdomnych według miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. [...]. Wójt Gminy [...] na podstawie decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]pokrył koszt pobytu w Ośrodku za okres od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.

8 Niezależnie od powyższego stwierdził, że skoro aktywność życiowa A. L. od urodzenia była związana z okolicami [...], a jego najbliższa rodzina, tj. ojciec i rodzeństwo również zamieszkują w tych okolicach, zaś odległość jaka dzieli miejscowość [...] Gmina [...] a [...] wynosi 220 km, to przyjąć należy, że wnioskodawca nie ma możliwości powrotu do miejscowości [...], a w konsekwencji organem właściwym do pokrycia kosztów pobytu wnioskodawcy w Schronisku "[...]" w [...] jest Prezydent Miasta [...], co wynika z treści art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...), właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślenia wymaga, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć bowiem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

11 Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] września 2018 r. o pokrycie kosztów pobytu w Schronisku "[...]" w [...]. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

12 Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

13 Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

14 Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

15 Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

16 Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy A. L. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.

17 Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...],[...] (wymeldowany w dniu [...] czerwca 2007 r.). Wnioskodawca przez kilka ostatnich lat przebywał na terenie [...]. Z powodu złego stanu zdrowia leczony był w szpitalu w [...], a następnie w PPZOZ w [...] oraz Wojewódzkim Szpitalu [...], skąd został przewieziony do Domu Opieki "[...]" w [...]. Należy podkreślić, iż A. L. do czasu umieszczenia go przez rodzinę w w/w prywatnej placówce – nie był nigdy związany z Miastem [...] w jakikolwiek sposób. Należy także zauważyć, iż Schronisko "[...]", w którym pokrycia kosztów pobytu domaga się wnioskodawca, znajduje się w [...], a więc około 70 km od [...]. Pobytu A. L. w w/w placówkach medycznych, czy też w Domu Opieki "[...]" w [...], czy też w Schronisku "[...]" w [...], nie można uznać za pobyt w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w szpitalu czy schronisku dla osób bezdomnych prowadzącym usługi opiekuńcze jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.

18 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie A. L. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

19 Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania A. L. jest [...], Gmina [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. jest Wójt Gminy [...].

20 Powyższe potwierdza także fakt, iż Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uwzględnił inny wniosek A. L. z dnia [...] października 2018 r. i przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 1.620,00 zł na pokrycie kosztów pobytu wyżej wymienionego w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...].

21 W sprawie natomiast nie mógł zostać zastosowany przepis art. 101 ust. 3 u.p.s., poprzez wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta [...], bowiem pomimo trwałej utraty więzi między A. L. – osobą bezdomną a gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (Gminą [...]), we wskazanych okolicznościach faktycznych nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Jak już podano, centrum życiowe A. L. nie koncentrowało się na terenie Miasta [...], a na terenie Miasta [...]

22 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.