Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2023 r., I OW 163/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2023 r., I OW 163/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Rybnika o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta Rybnika, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku, pismem z 14 lipca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku B. Z. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego w sprawie.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 19 czerwca 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku wpłynęło pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wraz z wnioskiem B. Z. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz przeprowadzonym w sprawie rodzinnym wywiadem środowiskowym. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu aktualnego pobytu wnioskodawcy w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w [...], gdzie wyżej wymieniony ma zapewnioną pomoc rzeczową i usługową.

4 Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że podstawowym kryterium ustalającym właściwość miejscową organu jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s."). Zaznaczono, że powyższa ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, a zatem stosując wykładnię systemową należy posłużyć się definicją z art. 25 Kodeksu cywilnego. Stanowi on, iż miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na miejsce zamieszkania składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus).

5 Następnie organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż wnioskodawca nie przebywa w Rybniku od kilkudziesięciu lat i aktualnie nie łączą go z tym miastem żadne więzi. W konsekwencji nie jest spełniony element podstawowy, jakim jest faktyczne przebywanie w tej miejscowości. Z akt sprawy nie wynika również by wnioskodawca wykazał zamiar pobytu w Rybniku, a w szczególności, że ubiega się o przyznanie lokalu z zasobów miasta czy schronienia w schronisku dla osób bezdomnych.

6 Podkreślono, że centrum życiowe zainteresowanego stanowi Warszawa, gdyż – jak sam oświadczył – jest z tym miastem związany od 29 lat i wiąże z nim swoją przyszłość.

7 W kontekście okoliczności sprawy organ powołał się na treść art. 101 ust. 2a u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęciem pobytu w tego typu placówce lub domu. W ocenie organu przy redakcji tego przepisu ustawodawca celowo posłużył się pojęciem "placówek zapewniających całodobową opiekę", przypisując mu szerszy zakres znaczeniowy, aniżeli wskazany w art. 67 u.p.s., a tym samym objął dyspozycją tego przepisu placówkę, w której aktualnie znajduje się zainteresowany. W związku z powyższym organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uznał, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy.

8 Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 101 ust.3 u.p.s, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach nieciepiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a u.p.s., właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, co zdaniem organu również wyklucza właściwość miejscową Miasta Rybnik w niniejszej sprawie.

9 W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa, wniósł o ustalenie, że właściwy w sprawie jest Prezydent Miasta Rybnika, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały.

10 Argumentując powyższe stanowisko Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w dniu 19 maja 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek zainteresowanego o przyznanie pomocy w formie skierowania do schronienia, który następnie został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w związku z ustaleniem podziału zadań na terenie m.st. Warszawy w zakresie prowadzenia postępowań w sprawie zapewnienia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Do wniosku został dołączony wywiad środowiskowy przeprowadzony z wnioskodawcą w dniu 19 maja 2023 r. przez pracownika socjalnego OPS Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

11 Organ uczestniczący w sporze zwrócił uwagę, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że zainteresowany jest osobą w kryzysie bezdomności od początku lat 90-tych XX w. W tym czasie nie korzystał z pomocy instytucjonalnej. Obecnie czasowo przebywa w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W. Bezpośrednio przed przyjęciem do tej placówki przebywał w przestrzeni miejskiej sypiając na dworcach i w autobusach. Ostatnim adresem zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały jest ul. [...] w Rybniku.

12 Pobyt w placówce dla bezdomnych, w ocenie organu uczestniczącego w sporze, jest okolicznością świadczącą o tym, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Organ powołał się na definicję normatywną osoby bezdomnej zawartą w treści art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którą jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

13 Do ustalenia, że mamy do czynienia z osobą bezdomną w świetle definicji ustawowej zawartej w u.p.s., wystarczające jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że osoba nie zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także w lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokalem w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Drugą przesłanką występującą obok pierwszej musi być fakt, że osoba jest niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, bądź choć jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, to jednak nie ma możliwości zamieszkania w nim. W ocenie organu uczestniczącego w sporze stan faktyczny sprawy wskazuje, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.

14 W kontekście powyższego organ uznał, że fakt trwałego przebywania na terenie m. st. Warszawy pozostaje bez wpływu na status osoby bezdomnej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

15 Organ powołał się na treść art. 101 ust. 2 u.p.s., wskazującego, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

16 Odnosząc się do powoływanej przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość regulacji art. 101 ust. 3 u.p.s. dotyczącą przypadków szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, zaznaczono, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające przyznanie świadczenia w miejscu pobytu na zasadzie art. 101 ust. 3 u.p.s., co zostało wskazane przez OPS Dzielnicy [...] w chwili przekazania sprawy zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku.

17 Mając na względzie powyższe wniesiono o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta Rybnika jako organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego zameldowania zainteresowanego na pobyt stały.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

19 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

20 Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

21 Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

22 Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

23 Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu.

24 Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.

25 W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

27 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

28 Z udostępnionych danych jednostkowych z rejestru PESEL, znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego na pobyt stały znajdowało się pod adresem: ul. [...] w Rybniku. Pod powyższym adresem wnioskodawca pozostawał zameldowany do 2007 roku. Obecnie jest osobą bezdomną i przebywa w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W. Tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OW 19/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

29 W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania B. Z. na pobyt stały znajdowało się na terenie Rybnika, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta Rybnika.

30 Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany przebywa bowiem w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W., gdzie jest objęty pomocą rzeczową i usługową, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s.

31 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4

32 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia