Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., I OW 160/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., I OW 160/19

Sentencja

1 Dnia 21 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.S. o udzielenie pomocy w formie finansowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] przez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku G. S. o udzielenie pomocy w formie finansowej.

3 W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 28 maja 2019 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] zawiadomienie z dnia 23 maja 2019 r., o przesłaniu do rozpatrzenia - zgodnie z kompetencjami - sprawy G. S., który w dniu 8 maja 2019 r. złożył wniosek o świadczenie w postaci zasiłku celowego na leki. Jako podstawę faktyczną wskazano stan bezdomności w/w oraz jego jedynie czasowy pobyt na terenie Gminy [...]. Jednocześnie podano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu 5 marca 2019 r. decyzję o przyznaniu G. S. pomocy w formie zasiłku stałego zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i zwrócił się o refundację tego świadczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Do pisma załączono dokumentację dotyczącą świadczeń udzielanych G.S. przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. od 2016 roku, w tym w szczególności wnioski, wywiady środowiskowe, oświadczenia oraz decyzje administracyjne o przyznanych świadczeniach w postaci zasiłków celowych, okresowych i stałych od września 2016 r.

4 Wnioskodawca wskazał następnie, że mając na uwadze powyższe okoliczności, po przeanalizowaniu całości nadesłanej dokumentacji celowym było zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Przede wszystkim organ podniósł, że od września 2016 r. do 18 kwietnia 2019 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. uznawał się nieprzerwanie właściwym rzeczowo i miejscowo wydając decyzje we wszystkich sprawach dotyczących wniosków G. S. tj. zasiłków celowych, zasiłków okresowych, a także zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z zawiadomienia Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej

5 w [...] ani z załączonej dokumentacji, w tym ostatniego wywiadu środowiskowego, datowanego na 22 maja 2019 r. nie wynika żadna okoliczność faktyczna, która mogłaby spowodować, że doszło do zmiany właściwości miejscowej pomiędzy 18 kwietnia

6 2019 r. czyli datą wydania ostatniej decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup leków a momentem złożenia kolejnego wniosku z dnia 8 maja 2019 r. o takie samo świadczenie. Miejsko-Gminny Ośrodek nieprzerwanie od 2 lat i 8 miesięcy uznawał się za właściwy do rozstrzygania spraw z wniosków G. S., a nawet nadal w wywiadzie środowiskowym z dnia 22 maja 2019 r. na stronie 4 w rubryce 4 (Forma i zakres proponowanej pomocy) oraz na stronie 5 przewiduje swoją właściwość w zakresie sprawy kontynuacji świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku stałego, jednocześnie podając, że zasiłek celowy należy do właściwości Ośrodka Pomocy Społecznej [...].

7 Zdaniem wnioskodawcy, przekazanie nagle sprawy o przyznanie zasiłku celowego dla G. S. Prezydentowi [...] nie ma uzasadnienia wobec faktu, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznaje się za właściwy od 2 lat i 8 miesięcy w sprawach wszystkich wniosków o przyznanie pomocy kierowanych przez w/w podopiecznego, zaś treść wywiadów środowiskowych przeprowadzanych z G. S. jest w zasadzie niezmienna od IX 2016 r. do chwili obecnej.

8 Ponadto wnioskodawca podkreślił, że zastrzeżenie budzi fakt, iż Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przez tak długi okres nie skontaktował się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w sprawie współpracy odnośnie osoby G. S.. Co więcej, z wywiadów środowiskowych oraz z innych dokumentów np. orzeczenia o niepełnosprawności, informacji z Urzędu Skarbowego, dokumentów medycznych wynika, że G. S. traktuje Gminę [...] jako miejsce zamieszkania i tu koncentruje wszystkie sprawy życiowe, w tym codzienne nocowanie w miejscu, gdzie ma zapewnioną możliwość przygotowania posiłków (dostęp do kuchni), wykonywania czynności higienicznych (łazienka) etc. Ponadto codziennie do tego miejsca wraca, co dotyczyło też sytuacji po pobycie w Zakładzie Karnym skąd wrócił do [...]. Tutaj podejmował też jakieś formy zatrudnienia (świadczy o tym informacja o dochodach z Urzędu Skarbowego), przechodzi terapię bunondolową (odwykową, co wynika z wywiadów środowiskowych) i poddaje się leczeniu, a także tutaj uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 30 stycznia 2019 r. Nie ma wątpliwości, że centrum spraw życiowych G. S. stanowi Gmina [...]. Natomiast nie ma jakichkolwiek informacji w przesianych aktach, że G. S. jakiekolwiek sprawy łączą z Miastem [...].

9 W ocenie Prezydenta [...], uznawanie się ciągle i nadal za właściwy miejscowo przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w zakresie zasiłku stałego oraz do 18 kwietnia 2019 r. za właściwy w zakresie zasiłku celowego na leki powoduje, że organ ten jest właściwy także do rozstrzygnięcia wniosku z 8 maja 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Nie ma okoliczności wskazujących, że doszło do zmiany właściwości, a dziwna byłaby sytuacja, w której odnośnie wniosków co do poszczególnych zasiłków właściwe miejscowo są różne organy pomocy społecznej. Byłoby to także sprzeczne z zasadą koncentracji materiału dowodowego.

10 Dodatkowo wskazano, że pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 22 maja 2019 r. żądające zwrotu świadczeń wypłaconych przez ten organ od września 2016 r. bez jakiegokolwiek wcześniejszego kontaktu z organem pomocy społecznej w [...] jest wyrazem niefrasobliwości, gdyż taka sytuacja wymaga uwzględnienia, że każda jednostka budżetowa działa w oparciu o budżet zaplanowany w stosunku rocznym i nagłe pojawienie się żądania zwrotu środków za czas od września 2016 r. tj. za 2 lata i 8 miesięcy czyli okres świadczenia pomocy G.S. powodować będzie problem natury budżetowo-księgowej (dotyczy bowiem 4 budżetów 2016-2019).

11 W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że G. S.ostatni adres pobytu stałego posiadał w [...] przy ul. [...], a przebywa na terenie Gminy [...] tylko ze względu na nocleg w Noclegowni mieszczącej się przy ul. [...]. W związku z powyższym należy uznać, iż [...] jako Gmina na terenie której znajduje się jedynie noclegownia, może stanowić dla Strony jedynie miejsce pobytu. G. S. jest wiec jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Budynek Noclegowni prowadzonej przez Małopolski Zespół Hosteli Socjalno-Readaptacyjnych Monar czynny jest codziennie w godzinach od 19.00. do 9,00. Po opuszczeniu noclegowni G. S.(jak oświadcza) przebywa poza Gminą [...] na terenie [...].

12 Organ podniósł ponadto, że Ośrodek pismem z dnia 9 września 2016r. wystąpił do OPS [...] z wnioskiem o refundację świadczeń przyznanych G.S. za okres od VII 2016 r.-VIII 2016r. Pismem z dnia 3 października 2016r. OPS [...] wyraził zgodę na refundacje w/w świadczeń i dokonał przelewu na konto tut. Organu.

13 Odnośnie kwestii przyznawania G. S. pomocy w formie zasiłku stałego organ wyjaśnił, iż pomoc została przyznana zgodnie z art.101 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uznano, bowiem iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą ubiegającego się o świadczenie, a jego sprawy należy zakwalifikować jako niecierpące zwłoki.

14 Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...], trudno domniemywać, iż skoncentrowanie spraw życiowych G. S. ma miejsce na terenie Gminy [...], gdzie ww. przebywa jedynie w godzinach nocnych w Noclegowni, w której brak jest możliwości dożywotniego przebywania. Z analizy dokumentów wynika natomiast, iż G. S. nawet nie korzysta z usług medycznych na terenie Gminy [...] a jego centrum życiowe jako osoby bezdomnej zgodnie ze składanymi pisemnymi oświadczeniami mieści się na terenie [...]. [...] jest dla niego jedynie miejscem, w którym ma zapewniony nocleg, która to okoliczność wpływa na właściwość organu w sprawach pomocy społecznej.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

17 W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie rozpoznania wniosku G. S. o udzielenie pomocy w formie finansowej.

18 Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).

19 Jak wynika z akt sprawy i co nie budzi wątpliwości organów pozostających

20 w sporze, ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on zameldowany na pobyt stały i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały G. S. posiadał bowiem w [...] przy ul. [...], zaś obecnie, codziennie w godzinach 19.00-9.00 przebywa w Noclegowni dla osób Bezdomnych mieszczącej się przy ul. [...] w [...]. Po opuszczeniu noclegowni przebywa poza gminą [...] na terenie [...].

21 Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku G. S. - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - jest Prezydent [...] jako organ gminy na terenie której G.S. ostatnio był zameldowany na pobyt stały. Przepis ten stanowiąc, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków w zakresie wskazania innego sposobu określenia właściwości.

22 Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem pozostającego w sporze Prezydenta [...]., iż dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę także pozostałe okoliczności faktyczne, takie jak rozstrzyganie wcześniejszych wniosków G. S. z zakresu pomocy społecznej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], czy brak obecnie jakichkolwiek jego związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały i przeniesienie centrum spraw życiowych poza teren [...], co uzasadniałoby wskazanie organu właściwego w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s.

23 Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, hipoteza normy prawnej zawartej w ust. 3 art. 101 u.p.s. nie odnosi się do sytuacji, o jakich mowa wyżej.

24 W przepisie tym ustawodawca wskazuje bowiem jedynie na przesłankę przypadków szczególnie uzasadnionych oraz przesłankę wystąpienia sprawy niecierpiącej zwłoki, przy czym obie te przesłanki dotyczyć muszą konkretnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia istniejącej w dacie złożenia wniosku.

25 Z konstrukcji przepisu art. 101 u.p.s. wynika natomiast, że sytuacja ta powinna być na tyle wyjątkowa i trudna, aby odbiegała od sytuacji innych osób bezdomnych. Sam stan bezdomności i towarzyszące temu najczęściej okoliczności (brak pracy, brak środków do życia) nie są wystarczające do przyjęcia, iż zachodzi przypadek, o którym mowa ust. 3 art. 101. W odniesieniu bowiem osób bezdomnych zastosowanie ma – jak wyżej wskazano – ust. 2 art. 101 u.p.s.

26 W rozpoznawanej sprawie trudno uznać, iż zainteresowany znajduje się obecnie w sytuacji wyjątkowej, niecierpiącej zwłoki. G. S. ma 46 lat, nie jest więc osobą w podeszłym wieku wymagającą natychmiastowej interwencji ze strony organów pomocy społecznej. Takich działań organów nie uzasadnia również jego stan zdrowia. Jak wynika z akt sprawy, po opuszczeniu zakładu karnego podejmował próby zatrudnienia, przechodził terepie odwykowe, w noclegowi w której obecnie przebywa w porze nocnej ma zapewniony dostęp do kuchni oraz łazienki. Jak natomiast wynika z jego oświadczeń – poza noclegowanią koncentruje swoje czynności życiowe na terenie [...], a zatem nie przebywa na terenie żadnego z organów pozostających w sporze, co dodatkowo wyklucza wskazanie organu właściwego w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s.

27 Mając na uwadze powyższe uznać należy, że ani okoliczność wcześniejszego rozpatrywania wniosków G. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], ani okoliczność całkowitej i trwałej utraty więzi z gminą ostatniego miejsca zameldowania nie mogły mieć znaczenia prawnego dla ustalenia organu właściwego w sprawie.

28 Końcowo wskazać trzeba, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, iż brak jakichkoliwek związków osób bezdomnych z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały uzasadniania wskazanie organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 14/19;

29 10 października 2019 r., sygn. akt I OW 115/19; 23 października 2019 r., sygn. akt I OW 98/19; 29 października 2019 r., sygn. akt I OW 53/19). Jednak postanowienia te zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych a dotyczących sytuacji, w której osoba bezdomna "przeniosła" swoje centrum życiowe na teren gminy, która udzieliła tymczasowego schronienia takiej osobie, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

30 W zaistniałej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku G. S. uznać należy - w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. - Prezydenta [...].

31 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.