Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 966/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 966/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 917/04 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy [...] na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 35 poz. 305), ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 5931) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) orzekł o przyznaniu J. G. zasiłku rodzinnego w kwocie 86 zł miesięcznie, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 400 zł miesięcznie oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł płatnego we wrześniu 2004 r.

3 W uzasadnieniu stwierdzono, iż rodzina J. G. składa się z trzech osób w tym dwójki dzieci. Łączny dochód rodziny w 2002 r. wyniósł 5203,91 zł. J. G. spełnia warunki do otrzymania zasiłku rodzinnego w kwocie 86 zł miesięcznie, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 400 zł miesięcznie oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł płatnego we wrześniu 2004 r.

4 Odwołanie od decyzji złożyła J. G. podnosząc, iż niesłusznie pozbawiono ją świadczenia na syna I. Ł.. Wskazała, że jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej. Wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.

5 Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 3, 4 i 6, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1–3 i 6, art. 14 i art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w myśl art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 8 pkt 3, 4 i 6 powołanej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania; samotnego wychowywania dziecka; rozpoczęcia roku szkolnego.

6 W myśl art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przysługuje przez okres 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia, matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie.

7 Zgodnie z art. 12 ust. 1–3 i 6 powołanej ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje również osobie uczącej się. Dodatek przysługuje w wysokości 170,00 zł na dziecko. W przypadku zbiegu prawa do dodatku, o którym mowa w ust. 1, z prawem do dodatku, o którym mowa w art. 11, przysługuje prawo do jednego dodatku wybranego przez osobę, o której mowa w ust. 1 lub 2.

8 W myśl art. 14 powołanej wyżej ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek wypłaca się jeden raz w roku, we wrześniu, w wysokości 90 zł na dziecko.

9 Dochód rodziny J. G. w przeliczeniu na osobę w 2002 r. nie przekroczył kryterium dochodowego. W jej rodzinie nastąpił zbieg uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania na D. G. i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. Ł. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 12 ust. 6 powołanej ustawy przysługuje prawo do jednego dodatku wybranego przez matkę. Organ I instancji przyznając dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania w kwocie 400 zł uznał, że jest on korzystniejszy, niż gdyby orzeczono o przyznaniu dwóch dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 340 zł (170 zł/osobę x 2 = 340 zł). W ocenie organu odwoławczego organ administracji I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

10 Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. G. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Zbieżność świadczeń nastąpiła na D. G. a nie na syna I. Ł. Skarżąca została w trudnej sytuacji materialnej. Została ona pozbawiona świadczeń zastępujących alimenty pobierane dotychczas z funduszu alimentacyjnego. W konkluzji wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.

11 Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 917/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka – I. Ł. W pozostałym zakresie skargę Sąd oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji wydał decyzję, w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna I. Ł., dotkniętą wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości. Dotyczy to zatem zarówno właściwości miejscowej, rzeczowej jak i instancyjnej. Przez właściwość instancyjną należy rozumieć zdolność organu administracji do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Właściwość taką posiadają organy administracji wyższego stopnia co wynika z treści art. 127 § 2 k.p.a. Organy te są uprawnione do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ II instancji rozstrzyga zatem sprawę ponownie ale tyko w takim zakresie w jakim było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy nie może natomiast rozstrzygać sprawy, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. W sytuacji zatem gdy organ II instancji rozstrzyga sprawę niebędącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji narusza tym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego jest wówczas dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

13 W rozpoznawanej sprawie J. G. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna i córkę, dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu kresu jego pobierania na córkę D., dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. W sumie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dwóch zasiłków rodzinnych oraz trzech dodatków do zasiłku. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] przyznał J. G. prawo do dwóch zasiłków rodzinnych oraz dwóch dodatków do zasiłku a mianowicie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. Organ I instancji nie rozpoznał natomiast wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. Sentencja decyzji organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie tego dodatku. Również uzasadnienie decyzji nie zawiera rozważań odnośnie tego dodatku. Wskazuje to, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania syna I. nie był przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rozważania dotyczące kwestii dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. Organ II instancji uznał, iż taki dodatek nie przysługuje skarżącej i wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego przyjął takie stanowisko. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę wychodząc poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnął bowiem o dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I., mimo że nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Stanowi to naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. Realizacja zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy administracji różnych instancji. Skoro organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. to organ odwoławczy nie był właściwy do rozstrzygania w tym przedmiocie. Organ II instancji rozstrzygając w kwestii tego dodatku naruszył właściwość instancyjną a tym samym zaskarżona decyzja, w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I., jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji gdy organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie tego dodatku organ odwoławczy winien przekazać sprawę w tym zakresie do rozpatrzenia temu organowi. Organ I instancji musi bowiem najpierw rozstrzygnąć sprawę tego dodatku decyzją administracyjną, od której skarżąca może ewentualnie wnieść odwołanie. Organ odwoławczy nie przekazał jednak sprawy dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. organowi I instancji lecz sam ją rozpoznał czym naruszył właściwość instancyjną.

14 W pozostałej części skarga J. G. nie jest zasadna. Organy administracji słusznie przyznały skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych na dwójkę dzieci, prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. oraz prawo do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna I. Prawidłowa jest również wysokość przyznanych świadczeń.

15 Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł.

16 W myśl art. 8 pkt 3 i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przez okres 3 lat, nie dłużej niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie.

17 Zgodnie z treścią art. 8 pkt 6 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek ten wypłaca się jeden raz w roku we wrześniu w wysokości 90 zł na dziecko.

18 Okolicznością niesporną jest, iż dochód na jednego członka rodziny skarżącej nie przekraczał kryterium dochodowego – 504 zł, zaś dzieci J. G. nie przekroczyły 18 roku życia. Skarżącej przysługują zatem dwa zasiłki rodzinne w kwocie po 43 zł miesięcznie.

19 Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż J. G. otrzymywała gwarantowany zasiłek okresowy do dnia 1 maja 2004 r. a więc, zgodnie z treścią art. 59a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., nabyła prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na córkę D. w wysokości 400 zł.

20 Z akt administracyjnych wynika również, iż syn skarżącej I. Ł. we wrześniu 2004 r. rozpoczyna rok szkolny. J. G. przysługuje zatem dodatek z tytułu rozpoczęcia przez syna roku szkolnego w wysokości 90 zł.

21 Przy ponownym rozpoznaniu organ obowiązany jest rozpoznać wniosek J. G. o przyznaniu dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I.

22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. Ł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

23 1) naruszenie prawa materialnego:

24 a) art. 11 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest jednoczesne przyznanie zarówno dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jak i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, a zatem, że przyznanie jednego z tych dodatków nie wyklucza przyznania drugiego. Pominięcie art. 12 ust. 6, który wyklucza jednoczesne przyznanie dodatku z art. 11 i dodatku na podstawie art. 12,

25 b) naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że norma ta w sprawie została naruszona;

26 2) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie naruszenia właściwości. Zarzucono naruszenie art. 133 i art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy rozstrzygał o przyznaniu bądź odmowie przyznania określonego dodatku, co jednoznacznie wyklucza sentencja decyzji, którą utrzymano w mocy decyzją organu I instancji, nie dokonując zmiany treści rozstrzygnięcia. Zarzucono naruszenie art. 1435 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że ma miejsce kwalifikowana wada przez zamieszczenie w uzasadnieniu wywodów, które odnosiły się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji. Zarzucono też naruszenie art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przedstawienie oceny prawnej, która powoduje, że wydana na jej podstawie decyzja obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

27 Na tej podstawie wnosiło o:

28 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i morzenie postępowania,

29 2. ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddaleniu skargi strony skarżącej,

30 3. bądź uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

31 Wnosiło też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

34 Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 11 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), a to z tego względu, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie stosował powołanych przepisów, a zatem nie można zarzucić wadliwej wykładni.

35 Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy, a zwłaszcza z decyzji organu I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że żądanie J. G. przyznania świadczenia – dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna I. Ł. nie został rozstrzygnięty. Stanowiło to podstawę do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i konsekwencji prawnej jej naruszenia. Nie można podzielić stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd dokonał wadliwego zastosowania. W zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnęło negatywnie żądanie J. G. w zakresie dodatku na syna I. Ł.. Przeprowadzona wykładnia art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 6 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i oparty na niej wywód spełnia wszystkie cechy rozstrzygnięcia sprawy. Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji.

36 Nie można podzielić też zarzutu co do wadliwej oceny prawnej w zakresie wskazania co do postępowania przed organem administracji publicznej. Sąd wskazał jedynie, że podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu żądanie J. G. przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. Ł., natomiast nie przesądził treści rozstrzygnięcia.

37 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.