Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 83/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 83/19

Sentencja

1 W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 365/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] sp. z o. o. w Z. (zwanej dalej Spółką lub skarżącą) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta Z. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu [...]. Jak wskazał organ w związku z tym, że podmiotom prowadzącym parkingi strzeżone należy się wynagrodzenie z tytułu dozorowania pojazdu wszczął postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków. W dniu 24 lutego 2018 r. Spółka przedstawiła fakturę za usunięcie i przechowywanie ww. pojazdu wystawioną zgodnie z umową z dnia 25 września 2012 r. zawartą z Powiatem Z. Ponieważ należność określona w fakturze została uiszczona w dniu 23 marca 2017 r. postępowanie należało umorzyć.

5 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium na podstawie akt sprawy niemożliwe do wyjaśnienia są wątpliwości w ramach jakiego postępowania została wydana decyzja organu I instancji. W podstawie prawnej nie wskazano przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wszczęto je i prowadzono, chociaż treść rozstrzygnięcia sugeruje, że chodzi o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.). Przeciwko takiej konstatacji przemawia jednak fakt, że organ I instancji umorzył postępowanie w formie decyzji, podczas gdy umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego na tej podstawie następuje w drodze postanowienia (art. 17 § 1 ww. ustawy). Nadto wszczęcie postępowania z urzędu stałoby w sprzeczności z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

7 Następnie Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 9 października 2015 r. Spółka sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie określonym w art. 130a ust. 1-4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnoszące się m.in. do pojazdu [...]. W zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2017 r. mowa jest o wszczęciu postępowania w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" w odniesieniu do 141 pojazdów. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" tylko w odniesieniu do jednego pojazdu bez wskazania, że jest to umorzenie postępowania w części.

8 Tym samym wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu i daty wszczęcia umorzonego postępowania, a także co do zakresu umorzenia dokonanego zaskarżoną decyzją są niezaprzeczalne i w pełni uzasadnione oraz mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie da się bowiem ocenić istnienia podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli nie można zidentyfikować tegoż postępowania w zakresie jego konstytutywnych elementów, do których trzeba zaliczyć przedmiot, podmiot i podstawę prawną. Wskazane uchybienia świadczą o istotnym naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. Punktem wyjścia dla organu powinna być analiza treści pisma strony z dnia 9 października 2015 r. i załączonego do niego wykazu pojazdów, ewentualnie także innych wniesionych przez nią podań, zaś odnośnie pojazdu [...] pismo z dnia 12 października 2015 r.

9 Również według organu II instancji nie można uznać, że organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do pojazdu [...] bądź umorzyć już wszczęte postępowanie z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej.

10 W następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji organ I instancji powinien przede wszystkim umorzyć nieprawidłowo wszczęte postępowanie w stosunku do 141 pojazdów, a dopiero po tym analizować przypadki dotyczące konkretnych pojazdów.

11 Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej skoro ustawodawca przewidział od 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów z podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań jest sąd powszechny. Tym samym organy wydawały decyzje bez podstawy prawnej.

12 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

13 Rozpoznając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Analizując przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a zarzuty stawiane decyzji organu I instancji wystarczają dla oceny, że sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez ten organ. Uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu.

14 Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z zawiadomienia z dnia 21 lutego 2017 r. wynika, że Starosta wszczął postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w odniesieniu do 141 pojazdów, co sugeruje, że organ przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle jednak tego przepisu postępowanie wszczyna się wyłącznie na wniosek dozorcy, a brak takiego wniosku nie daje podstaw do prowadzenia postępowania. I chociaż w aktach sprawy znajduje się pismo strony skarżącej z dnia 9 października 2015 r., w którym wzywa organ do niezwłocznego odbioru wszystkich przedstawionych pojazdów oraz wszczęcia postępowania administracyjnego celem przyznania spółce oraz zapłaty należności z tytułu wykonywania zadania z zakresu administracji publicznej, w tym pojazdu, w stosunku do którego umorzono postępowanie, to jednak już w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. Spółka podniosła, że umowa przestała obowiązywać z dniem 18 października 2015 r. oraz że dalsze przechowywanie na parkingu strzeżonym Spółki odbywać się będzie na zasadach cywilnoprawnych. Organ I instancji powinien zatem przede wszystkim wyjaśnić wątpliwości dotyczące żądania strony wynikające z treści ww. pisma z dnia 9 października 2015 r.

15 Za uzasadnione uznał również Sąd stanowisko Kolegium dotyczące niemożności prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do każdego ze 141 pojazdów, co znajduje potwierdzenie w piśmie strony z dnia 30 sierpnia 2018 r., w którym wskazała, że wezwanie do wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w piśmie z dnia 9 października 2015 r. dotyczyć może jedynie pojazdów usuniętych z drogi publicznej i umieszczonych do przechowywania na parkingu strzeżonym przed dniem zawarcia umowy cywilnoprawnej nr [...], a które do 9 października 2015 r. nie zostały odebrane. Z listy załączonej do pisma wynika, że przedmiotowy pojazd został zatrzymany 30 marca 2014 r., zaś z faktury dotyczącej pojazdu, że obejmuje ona okres od 30 marca 2014 r. do 18 października 2015 r.

16 Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ I instancji w ponownym postępowaniu. Organ ten wykazał zatem, że art. 138 § 2 K.p.a. mógł zastosować w sprawie. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1, art. 105 § 1 K.p.a. i niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu. Wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia stanu faktycznego dawała podstawę do zastosowania 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł zaś rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę z art. 15 K.p.a. Z kolei powołane w skardze orzeczenie dotyczy innego stanu faktycznego.

17 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprzeciw, tj.

19 1. art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej Spółki w sytuacji gdy postępowanie toczące się przed Starostą Z. za numerem [...] dotknięte było nieważnością postępowania wobec niedopuszczalności postępowania i administracyjnego w tej sprawie na skutek braku kognicji Starosty Z. do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji gdy pojazd [...] został usunięty z drogi publicznej na podstawie cywilnoprawnej umowy nr [...], a nie zaś, co błędnie ustalił Starosta Z. oraz SKO, stało się bezprzedmiotowe, które skutkowały nierozstrzygnięciem o niedopuszczalności drogi administracyjnej w granicach przedmiotowej sprawy, która nie należy do właściwości organów administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji indywidualnej;

20 2. art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych polegający na uchyleniu się przez WSA w Łodzi od zbadania zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności postępowania w przedmiotowej sprawie, wobec niedopuszczalności postępowania administracyjnego na skutek obowiązywania między Spółką a Powiatem Z. do dnia 18 października 2015 roku cywilnoprawnej umowy nr [...],

21 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. polegający na przedstawieniu przez WSA w Łodzi sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Łodzi naruszeń prawa skutkujących nieważnością postępowania administracyjnego,

22 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu do zarzutu nieważności postępowania.

23 Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takim przepisem szczególnym jest natomiast art. 182 § 2 a tej ustawy stanowiący, że "skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym" i w takim przypadku orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Z tych też względów, wobec kategorycznego brzmienia ww. przepisu wniosek strony skarżącej o rozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony.

26 Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że w skardze kasacyjnej nie kwestionowano podstawowej z punktu widzenia oceny zasadności wniesienia w sprawie sprzeciwu kwestii (art. 64a P.p.s.a.), tj. prawidłowości wydania w sprawie przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). We wniesionej skardze kasacyjnej ani nie wymieniono tego przepisu wśród podstaw prawnych zarzutów, ani nie kwestionowano przyczyn, dla których organ odwoławczy wydał kontrolowaną w sprawie decyzję i uznał za konieczne przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Również poza zakresem analizy kasacyjnej pozostawała przedstawiona na tle niniejszej sprawy argumentacja Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej ograniczył swój wywód do stwierdzenia, że w sprawie zaistniał przypadek nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność, którą z kolei wiązał z faktem przechowywania pojazdu objętego skarżonym rozstrzygnięciem "na parkingu strzeżonym Spółki do dnia 18 października 2015 r. w oparciu o cywilnoprawną umowy (...), zaś od dnia 19 października 2015 r. na podstawie cywilnoprawnej adhezyjnej umowy przechowania". Taka argumentacja nie miała jednak wpływu na ocenę legalności skarżonego wyroku jak i decyzji organu odwoławczego z następujących powodów.

27 Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednakowo wskazywały, że nie wiadomo z jakim postępowaniem – ani w jakim przedmiocie, ani na jakiej podstawie prawnej prowadzonym – mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Starosta wszczął postępowanie a następnie umorzył nie wskazując ani materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, ani zakresu umorzenia. Zakładanie natomiast, że jest to postępowanie prowadzone w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do sprzecznych wniosków, bowiem nie został w sprawie złożony stosowny wniosek dozorcy jak również sprawa taka winna być wówczas zakończona wydaniem postanowienia a nie decyzji. Słusznie również uznano, że nie zostało w sprawie jednoznacznie wyjaśnione, jakie było żądanie wnioskodawcy, tj. wykonania jakiej czynności domagał się od organu. Słusznie na tym tle wskazywano na sprzeczne wnioski wypływające z pism Spółki kierowanych do organu z dnia 9 października 2015 r. oraz 3 lutego 2016 r. Natomiast próby ich doprecyzowania w skardze kasacyjnej uznać należało za co najmniej niewłaściwe, bowiem jednoznaczne ustalenie czego domaga się skarżący musi nastąpić przed organem administracyjnym a nie sądem. Z tych też przyczyn, skoro nie można było jednoznacznie ustalić, czego dotyczyło prowadzone przez Starostę postępowanie, jaki był jego zakres oraz podstawa prawna, a także czy były w ogóle podstawy do jego wszczęcia, to nie można było również przesądzić, czy sprawa należała do właściwości organów administracyjnych. Kategoryczne przesądzenie tej kwestii na obecnym etapie postępowania byłoby co najmniej przedwczesne.

28 Z przyczyn powyższej wskazanych wszystkie opisane powyżej szczegółowo zarzuty w punktach 1 – 4 okazały się być co najmniej przedwczesne i niezasadne.

29 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.