Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., I OSK 811/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., I OSK 811/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 255/11 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2009 r. J. H. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do wniosku dołączył deklarację o wysokości osiąganych dochodów za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, kserokopię decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oraz deklarację o stanie majątkowym, z których wynikało, że rodzina posiada samochód marki Polonez o szacunkowej wartości 600 zł oraz nieruchomość stanowiącą odrębną własność żony wnioskodawcy o pow. 1217 m² zabudowaną budynkiem gospodarczym.

5 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania J. H. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania wnioskowanej pomocy. Odmowa przyznania dodatku spowodowana została natomiast ustaleniem wystąpienia rażącej dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów, a sytuacją majątkową związaną z posiadaniem nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem przy ul. [...]. Ponadto organ wskazał na brak zasadności ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją samochodu w sytuacji, gdy rodzina nie ma środków na zapłacenie czynszu.

6 Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec nie wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że zaistniała przesłanka rażącej dysproporcji określona w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium wskazało, na konieczność dokonania przez organ I instancji ustaleń dotyczących rodzaju budynku położonego przy ul. [...] i ponoszonych z tego tytułu wydatków przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych, w tym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, oraz odniesienie się do wskazywanej przez stronę okoliczności, iż posiadany przez niego samochód jest mu niezbędny ze względu na stan zdrowia.

7 Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zostało ono bowiem wydane w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego z uwagi na wystąpienie rażącej dysproporcji. Organ wskazał, że w kwestii sposobu użytkowania budynku ul. [...] ustalił, że jest to budynek mieszkalny, jednorodzinny z pomieszczeniami gospodarczymi. Podniósł nadto, że wnioskodawca nie odbiera korespondencji i nie stawia się na wymagane prawem wezwania, uniemożliwiając także wejście na teren działki celem dokonania oględzin budynku.

8 W wyniku rozpoznania wniesionego przez wnioskodawcę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji z powodu nieuzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wcześniejszych wytycznych organu II instancji.

9 Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. H. przyznania dodatku mieszkaniowego. W zakresie realizacji zaleceń SKO organ podał, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. wezwano J. H. do dostarczenia rachunków za wodę, prąd, gaz oraz wywóz nieczystości za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. za marzec, kwiecień i maj 2009 r. dotyczących wskazanej wyżej nieruchomości przy ul. [...] oraz lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. W związku z wyjaśnieniami wnioskodawcy, że żądane rachunki znajdują się w aktach, podczas gdy organ dysponował jedynie rachunkami dotyczącymi mieszkania przy ul. [...], wystąpiono do dostawców mediów celem wyjaśnienia, czy państwo H. zawarli stosowne umowy dotyczące nieruchomości przy ul. [...]. Ustalono, że w dniu 22 lipca 2007 r. została zawarta umowa na dostawę wody i odprowadzanie ścieków na cele socjalno-bytowe, a jej zużycie za 2009 rok wyniosło 29 m³ oraz umowa kompleksowa na sprzedaż i dystrybucję energii elektrycznej, której zużycie za rok 2009 wyniosło 203 kWh energii czynnej dziennej i 198 kWh energii czynnej nocnej. Dalej podniesiono, że z wizji nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, iż budynek ten jest zamieszkały – otwarte okna w budynku, zaparkowany samochód marki Polonez, znajdujący się w kojcu na posesji pies (do akt załączono materiał fotograficzny). Wskazano następnie, że w terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonym na dzień 23 września 2010 r. w mieszkaniu przy ul. [...] nikogo nie zastano. Przeprowadzono wówczas rozmowy z sąsiadami, z których wynika, że strona nie zamieszkuje w lokalu, a jedynie sporadycznie do niego zagląda. Natomiast w dniu 22 września 2010 r. strona złożyła pismo informujące, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest bezzasadne. Następnie organ wskazał, że J. H. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni 48,50 m², w którym wraz z żoną prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Łączny dochód rodziny w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. za marzec-maj 2009 r. wyniósł średnio 1539,49 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę dało 795,75 zł. Jednocześnie wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby. Zdaniem organu, posiadanie nieruchomości w postaci działki wraz z domem, w atrakcyjnej dzielnicy miasta, którą można sprzedać i uzyskane środki przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb związanych z utrzymaniem mieszkania oznacza, że w sytuacji strony występuje rażąca dysproporcja w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy. Organ podkreślił, że posiadanie wskazanej nieruchomości w przypadku ubiegania się o pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przekracza przeciętny standard życiowy. W ocenie organu, jeżeli przy deklarowanym dochodzie rodzinę stać na pokrywanie kosztów związanych z posiadaniem działki wraz z domem, to zasadnym jest przyjęcie, że jest w stanie także sama pokrywać koszty utrzymania mieszkania. Organ wskazał przy tym na uchylanie się strony od przedłożenia rachunków dotyczących nieruchomości przy ul. [...], a co za tym idzie na niemożność dokonania dokładnej analizy wydatków ponoszonych na jej utrzymanie. Podniósł także, że niskie zużycie energii, gazu, wody w mieszkaniu przy ul. [...] oraz porównywalne na nieruchomości przy ul. [...] wskazuje, że mieszkanie przy ul. [...] nie stanowi centrum życiowego rodziny wnioskodawcy. Zdaniem organu, prawo strony do posiadania działki z domem nie jest kwestionowane. W sprawie niniejszej występuje jednak sytuacja, gdy własne zasoby majątkowe rodziny wystarczają na bieżące opłacenie czynszu za mieszkanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji współfinansowania w drodze dodatku mieszkaniowego kosztów utrzymania posiadanej nieruchomości.

10 Od powyższej decyzji J. H. wniósł odwołanie, w którym wezwał organ do wykonania wyroku NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1435/08. Powołał się także na zapadłe w jego sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W jego ocenie, wydanie decyzji pomimo wskazanych orzeczeń, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż "zapadły w przedmiocie już osądzonym". Nadto odwołujący zarzucił organowi przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Stwierdził też, że nie składał wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, natomiast na każde pismo organu udzielana była odpowiedź. Podniósł także, że przy ul. [...] nie znajduje się budynek "w oparciu o przytoczony wniosek z dnia 7 marca 2003 r., ponieważ jest to normalna prawna forma w legalizacji końcowej". Jest to jedynie budynek gospodarczy. Twierdzenie organu, iż nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] uznał za nieudokumentowane. W kwestii zużycia mediów wskazał, że takie dane zostały zawarte w jego piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. Wniósł o wypłatę dodatku mieszkaniowego oraz naprawienia dokonanej szkody materialnej.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

12 Powołując się na ustalony przez Prezydenta [...] stan faktyczny sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego, odmawia przyznania wnioskowanego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z powodu braku współdziałania wnioskodawcy. Organ powtórzył, że pomimo zawiadomienia o terminie mającego się odbyć wywiadu, pracownicy nie zastali w mieszkaniu wnioskodawcy ani jego żony. Co więcej, sam wnioskodawca przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uznał za bezcelowe. Tymczasem z treści uregulowania art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek współdziałania z organem w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, zaś kwestionowanie podejmowanych przez organ działań można uznać za odmowę złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 4 cytowanej ustawy, skutkującą odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ II instancji podkreślił, że uniemożliwienie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu spowodowało, iż ustalenia w sprawie zostały przeprowadzone w oparciu o inne zebrane przez organy dowody. Wskazał przy tym, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 288/09, że posiadanie nieruchomości i ponoszenie kosztów jej utrzymania pozostaje w rażącej dysproporcji z dochodami wskazanymi we wniosku w sytuacji, gdy nie służą one zaspokojeniu potrzeb rodziny, a sprzedaż takiej nieruchomości mogłaby umożliwić opłacenie należności związanych z zajmowanym mieszkaniem. Wywodził, że dodatek mieszkaniowy stanowi formę pomocy społecznej, a jego adresatami są osoby ubogie, znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwia im pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zakwestionowania zasadności stanowiska organu I instancji i w świetle zebranego materiału dowodowego oraz cytowanych przepisów uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 7 ust. 3 stanowiąca podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia.

13 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W jej uzasadnieniu skarżący powtórzył twierdzenia i wnioski zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że decyzje organów zostały podjęte wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1435/08. Skarżący zarzucił, iż pomimo spełniania przesłanek do przedmiotowego dodatku z art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie otrzymał on wnioskowanego świadczenia. Wskazując na tendencyjność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, skarżący wywodził, że organy, nie stosując się do zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, poddały analizie nieistotne, w jego ocenie okoliczności, takie jak stan okien oraz brak zamieszkania w lokalu przy ul. [...]. Skarżący stwierdził, że nie wskazano imiennie sąsiadów, którzy udzielili organowi tych informacji.

14 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cq wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium oraz organu I instancji nie skutkuje obowiązkiem wypłaty wnioskowanego dodatku, lecz koniecznością uzupełnienia postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, co do braku identyfikacji sąsiadów skarżącego udzielających w niniejszej sprawie organowi informacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie zgodzili się oni podać swoich nazwisk, jednakże w protokóle są zaznaczone numery lokali osób wypowiadających się w sprawie.

15 Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Zgodnie przy tym z art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy, warunkiem przyznania prawa do spornego świadczenia było, aby powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekraczała powierzchni normatywnej ustalonej w ust. 1-3 tego przepisu o więcej niż 30% lub 50% – w przypadku, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%.

16 Sąd I instancji podkreślił, że wskazane wyżej przesłanki zostały przez skarżącego spełnione. Wniosek o przyznanie spornego świadczenia skarżący złożył bowiem w dniu 30 czerwca 2009 r., kiedy wysokość najniższej emerytury wynosiła 675,10 zł (M.P. z 2009 r. Nr 14, poz. 188), która po przemnożeniu przez 125% daje 843,87 zł, zaś średni miesięczny dochód jego gospodarstwa domowego, składającego się z dwóch osób, za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (marzec-maj 2009 r.) wyniósł 1593,49, co w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę 789,75 zł. Równocześnie mieszkanie wnioskodawcy o powierzchni użytkowej 48,50 m² nie przekraczało o więcej niż 30% powierzchni normatywnej przewidzianej dla dwuosobowego gospodarstwa domowego.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił natomiast, iż na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego odmawia przyznania tego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (patrz: Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Dysproporcja wymieniona w cytowanym art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna być nadto rażąca, a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s. 24). Równocześnie stan majątkowy osoby ubiegającej się o sporne świadczenie, pozostający w takiej dysproporcji z deklarowanymi dochodami wnioskodawcy, powinien wyraźnie wskazywać na istnienie po jego stronie możliwości płatniczych pozwalających na uiszczenie należności wiążących się z zamieszkiwanym przezeń lokalem.

18 W ocenie Sądu I instancji, taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia była bowiem okoliczność posiadania działki budowlanej o pow. 1217 m² wraz z posadowionym na niej budynkiem. Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że fakt ten pozostaje w rażącej dysproporcji z dochodami wskazanymi przez skarżącego we wniosku o dodatek mieszkaniowy.

19 Sąd podkreślił, iż organ dążył do pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił, że wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie drugie). Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.

20 W ocenie Sądu I instancji, z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga uzasadnienia celowości jego przeprowadzenia, jak również korzystanie z tego uprawnienia nie może zostać poczytane jako kwestionowanie, czy też podważenie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie omawiane przepisy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez niego działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać, na co słusznie zdaniem Sądu wskazał organ odwoławczy, za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o dodatku mieszkaniowym.

21 Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania skarżącego z organem. Nie doszło zatem do naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, bowiem podjęte zostały działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić pełnego materiału dowodowego, czy dokonać weryfikacji materiału już zebranego w sprawie, co wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz czyni bezpodstawnymi twierdzenia o tendencyjności wydanego rozstrzygnięcia.

22 Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem posiadanie nieruchomości przy ul. [...] i ponoszenie kosztów jej utrzymania pozostaje w rażącej dysproporcji z dochodami wskazanymi we wniosku. Nie można przy tym wykluczyć, iż poza wydatkami związanymi z użytkowaniem budynku ustalonymi przez organ u dostawców mediów (woda, energia elektryczna), skarżący nie ponosi także innych wydatków, np. związanych z ogrzewaniem tego budynku. Ustalenie tych okoliczności na skutek odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie było jednak możliwe. Natomiast w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. skarżący odniósł się wyłącznie do danych uzyskanych przez organ od dostawców mediów, nadto pomimo wezwań organu, nie przedstawił wydatków dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

23 Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ustalenia organów dokonane na podstawie materiału zebranego w sprawie dawały podstawę do przyjęcia, że mieszkanie przy ul. [...] nie stanowi centrum życiowego rodziny skarżącego, gdyż zaspokaja ona swoje potrzeby mieszkaniowe w budynku przy ul. [...], ponosząc z tego tytułu koszty. Jeżeli zatem deklarowane zasoby majątkowe rodziny nie wystarczają na bieżące opłacenie czynszu za mieszkanie, a jednocześnie rodzina pokrywa koszty związane z utrzymaniem posiadanej nieruchomości – innego budynku, który wykorzystuje do celów mieszkaniowych, to przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadziłoby w istocie do współfinansowania kosztów utrzymania tej nieruchomości.

24 Natomiast stan majątkowy gospodarstwa domowego skarżących, który obejmuje nieruchomość przedstawiającą bezspornie znaczną wartość, umożliwia pozyskanie, w drodze sprzedaży wspomnianych składników majątkowych, środków pieniężnych wystarczających na opłacanie należności związanych z utrzymaniem zajmowanego lokalu mieszkalnego.

25 Sąd I instancji podkreślił, że dodatek mieszkaniowy stanowi formę szeroko pojętej pomocy społecznej, w związku z czym jego adresatami są osoby ubogie, znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, uniemożliwiającej opłacenie zajmowanego mieszkania, a nie takim, które dysponują majątkiem o znacznej wartości, mogącym stanowić źródło pozyskania wystarczających środków na ten cel.

26 Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji pomimo wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocny wyrok sądu administracyjnego w danej sprawie wiąże organ administracji oraz sąd orzekający, przy czym przez "daną sprawę" należy rozumieć sprawę prowadzoną w następstwie złożonego wniosku o przyznanie prawa lub o nałożenie obowiązku. Natomiast w innych sprawach wyrok sądu administracyjnego może być wykorzystany w sposób posiłkowy jako forma interpretacji norm prawnych, nie może być natomiast odnoszony do oceny stanu faktycznego. W wyrokach uwzględniających skargi strony Sąd akcentował istotne braki w postępowaniu dowodowym, natomiast brak jest w nich stwierdzenia, że w przypadku skarżącego nie występuje rażąca dysproporcja. Brak związania wyrokiem sądu, o jakim mowa w art. 153 wskazanej wyżej ustawy oznacza, że skład orzekający dokonał samodzielnej oceny prawidłowości prowadzanego postępowania wyjaśniającego i nie dopatrzył się w tym zakresie takich uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

27 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o przekazanie sprawy Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania.

28 Skarżący kasacyjnie sformułował wobec zaskarżonego orzeczenia następujące zarzuty:

29 1. naruszenia art. 3989 § 1 pkt 4 k.p.c., albowiem Sąd l instancji w sposób rażący naruszył przepisy prawa procesowego, w szczególności zaś treść art. 285 § 1 k.p.c. oraz art. 285 § 2 k.p.c. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotny wpływ na treść orzeczenia;

30 2. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] w decyzji o numerze q zasady zaufania obywateli do organów administracji państwowej;

31 3. nieuwzględnienie okoliczności naruszenia przez organy administracji zasady obiektywnego wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...], a w szczególności niezgodność przeprowadzenia tegoż postępowania z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 marca 2009 r.

32 4. nieuwzględnienie naruszenia przez organ administracji – Prezydenta Miasta [...] treści art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji;

33 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast, że Prezydent Miasta [...] dopuszczał się istotnych naruszeń zasad postępowania, co skutkowało kolejnymi uchyleniami jego decyzji odmawiających prawa do dodatku mieszkaniowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, głównym zadaniem tegoż Sądu jest przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności z prawem wydawanych decyzji przez organy administracji państwowej. W oparciu zaś o treść art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należy uchylić lub też stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

34 Zarzucił, że w przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...], jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], oparte zostały m.in. na ustaleniach dotyczących niezamieszkiwania przez skarżącego i jego żonę w lokalu przy ul. [...].

35 Ustalenia powyższe poczynione zostały głównie w oparciu o notatkę służbową sporządzoną przez Wydział Komunalny Referat Dodatków Mieszkaniowych UM [...] z [...] sierpnia 2010 r. na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z sąsiadami skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, notatka ta sporządzona została w sposób rażąco naruszający prawo, albowiem jak oświadczyli sąsiedzi skarżącego J. H., nikt z przedstawicieli Urzędu Miejskiego nie przeprowadzał z nimi jakiegokolwiek wywiadu co do okoliczności zamieszkiwania przez J. H. i jego żonę w lokalu przy ul. [...], a ponadto sąsiedzi zamieszkujący w lokalach o nr 20, 22, 23 i 24 złożyli w obecności notariusza K. S. oświadczenie o zamieszkiwaniu przez skarżącego i jego małżonkę w przedmiotowym lokalu w sposób nieprzerwany od roku 1970 do chwili obecnej. Na dowód tego skarżący kasacyjnie załączył oświadczenie z 15 lutego 2012 r. poświadczone przez notariusza.

36 Skoro więc z ustaleń poczynionych przez WSA w Gliwicach, co do spełniania przez skarżącego przesłanek do otrzymania dodatku mieszkaniowego dotyczących powierzchni lokalu oraz osiąganego dochodu wynika jednoznacznie, iż na dzień składania wniosku były one przez skarżącego spełnione, zaś pozostałych ustaleń dokonano w oparciu o nierzetelnie sporządzone dokumenty, tj. notatkę z [...] sierpnia 2010 r., to stwierdzić należy, iż doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa przez organ administracji – Prezydenta Miasta [...], mającego istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a następnie na treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w konsekwencji również na treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

37 Reasumując, skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, co do podjęcia przez organ administracji wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie dotyczą zatem nie tyle oceny zebranego materiału dowodowego, co sposobu jego zbierania i przeprowadzenia postępowania, niezgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2009 r. w sprawie I OSK 1435/08.

38 Pismem z dnia 21 maja 2012 r., odnoszącym się do niniejszej sprawy oraz do sprawy o sygn. I OSK 375/12, zatytułowanym "uzupełnienie", skarżący J. H. powołując się na art 41 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż niniejsza sprawa powinna być połączona ze sprawą I OSK 375/12. Dodatkowo podkreślił, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1435/08, zostały wydane z naruszeniem art. 170 i 171 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zasadą powagi rzeczy osądzonej. Skarżący wywodził, że we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd I instancji wskazał takie same dane jak we wcześniejszych wnioskach o dodatek mieszkaniowy, w stosunku do których zapadły dla niego korzystne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Skarżący podkreślił też, że w skardze kasacyjnej wywiedzionej na jego rzecz do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez adwokata z urzędu, błędnie nie wskazano, że została ona oparta na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

39 W części pisma procesowego odnoszącego się do niniejszej sprawy skarżący zarzucił, że w składzie Sądu I instancji orzekał sędzia, który uczestniczył w rozpoznananiu innych spraw skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, tj. w sprawach o sygnaturach IV SA/Gl 461/06, IV SA/Gl 4462/06 i IV SA/Gl 95/08. Zajął on wówczas inne stanowisko, niż w niniejszej sprawie. Skarżący pozostawił do rozwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy na tak zaistniały stan rzeczy nie miał wpływu fakt, że były Prezes SKO w [...], które było stroną przeciwną skarżącego w innych jego postępowaniach przed sądami administracyjnymi., prof. dr hab. Andrzej Matan został następnie sędzią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

40 Na zakończenie skarżący podniósł także, że w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji pozbawiono go prawa głosu, co uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w sprawie i udzielanie wyjaśnień. Wskazał też, że stosownie do art. 45 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

42 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sposób sformułowania większości z zarzutów wskazuje na niepełne zrozumienie przez autora skargi kasacyjnej wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem przedmiotowego środka zaskarżenia.

43 W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie zachodzą enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, Sąd ten związany jest podstawami i wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej.

44 W związku z brakiem stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, rozpoznaniu podlegają zarzuty skargi kasacyjnej przytoczone przez pełnomocnika strony skarżącej. Należy w tym miejscu podkreślić, że w szczególności nie zachodzą podniesione w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie z dnia 21 maja 2012 r. przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazana przesłanka nieważności postępowania może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 136/12; Lex 1116290). Naczelny Sąd Administracyjny takich uchybień procesowych w toku postępowania przed Sądem I instancji nie stwierdził. Skarżący został powiadomiony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, w rozprawie tej uczestniczył wraz z reprezentującym go profesjonalnym pełnomocnikiem, który jak wynika z protokołu rozprawy, popierał skargę. Co więcej, w protokole tym brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń strony skarżącej co do przebiegu rozprawy. Z akt Sądu I instancji wynika, że strona nie kwestionowała protokołu z rozprawy, w szczególności nie skorzystała z przewidzianej w art. 103 P.p.s.a. możliwości żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Z tego względu zastrzeżenia strony co do przebiegu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach uznać należy za niezasadne i gołosłowne. Należy dodatkowo przypomnieć, że przewodniczący składu orzekającego może odebrać głos stronie, gdy przemawiający go nadużywa lub uchylić pytanie, jeżeli uznaje je za niewłaściwe lub zbyteczne. Ocena w tym przedmiocie należy do przewodniczącego składu, a skorzystanie z tego prawa nie prowadzi do nieważności postępowania sądowego. Niezrozumiałe są natomiast wywody skarżącego dotyczące sędziego Andrzeja Matana. Sędzia ten bowiem nie orzekał w sprawie o sygn. IV SA/GL 255/11.

45 Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1). Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

46 Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca uchybienie normom prawa materialnego, czy przepisów postępowania, ewentualnie oba naruszenia łącznie. Koniecznym jest też wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały złamane zaskarżonym orzeczeniem, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (lub innych jeszcze jednostek redakcyjnych), a także wyjaśnienie, na czym polegała każda z postaci zarzucanego naruszenia prawa.

47 Przede wszystkim za całkowicie niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3989 § 1 pkt 4 oraz 285 § 1 i 2 k.p.c., z tego mianowicie powodu, że ani organy administracji publicznej działające w sprawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie stosowały przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Twierdzenia o ich naruszeniu są zatem oczywiście chybione. Należy jednocześnie przypomnieć, iż procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje w zasadzie stosowania przepisów procedury cywilnej, poza postępowaniem dowodowym z dokumentów, o którym mowa z art. 106 § 3 P.p.s.a. Do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 P.p.s.a.). Sąd I instancji jednak postępowania dowodowego w zakresie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie prowadził. Przepis art. 285 § 1 i § 2 k.p.c. dotyczy natomiast opinii biegłego, zaś przepis art. 3989 § 1 pkt 4 k.p.c. reguluje kwestie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy. Zatem ani przepis art. 3989 § 1 pkt 4, ani art. 285 § 1 i § 2 k.p.c. nie miały zastosowania w sprawie.

48 Podobnie nie może odnieść zamierzonego skutku, zresztą nieprawidłowo sformułowany, zarzut nieuwzględnienia okoliczności naruszenia przez organy administracji zasady obiektywnego wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr Km.ll. 71433-4513/08, a w szczególności niezgodności przeprowadzenia tegoż postępowania z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 marca 2009 r. Przede wszystkim podkreślić należy, że zarzut ów, sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie dość, że nie zawiera określenia, na której podstawie kasacyjnej został oparty, to nawet nie został tu wskazany przepis, który Sąd I instancji miałby naruszyć. Takie sformułowanie zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpoznanie.

49 Niezasadnie także skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień, jakimi, zdaniem strony skarżącej, obarczone było postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia faktu zamieszkiwania skarżącego wraz z małżonką w mieszkaniu przy ul. [...]. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego za wnioskowany okres, nie było ustalenie, że nie przebywa on zbyt często we wskazanym wyżej lokalu, lecz uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz odmowa przedstawienia organowi żądanych przez niego dokumentów. Sąd I instancji zasadnie przy tym wskazał, że odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Prawidłowo także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że osoby starające się o przyznanie świadczeń ze środków publicznych winny poddać się wymogom nałożonym na nie przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 233/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/13F72115D4).

50 Nie może również zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oddalenia przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. Brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego.

51 Odnosząc się natomiast do pisma procesowego J. H. z dnia 21 maja 2012 r. należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 183 § 1 in fine P.p.s.a. dopuszczalne jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, które zostały sprecyzowane w skardze kasacyjnej. Przepisy P.p.s.a. nie przewidują zatem możliwości konwalidacji podstaw kasacyjnych, chyba że nastąpi to w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Prawo to nie oznacza uprawnienia do uzupełnia podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., FSK 131/04, ONSA WSA 2004, nr 1 poz. 14; z dnia 30 sierpnia 2004 r., GSK 816/04 niepubl.). Dlatego też nie może zostać uwzględniony podniesiony we wskazanym piśmie procesowym zarzut naruszenia art. 170 i 171 P.p.s.a. We wskazanym piśmie procesowym można odnaleźć również rozwinięcie uzasadnienia zarzutu niezgodności "przeprowadzenia tegoż postępowania z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 marca 2009 r.". Zarzut ten jednak, o czym była mowa powyżej, został błędnie sformułowany. Nowe uzasadnienie wadliwie sformułowanego zarzutu nie może zatem również odnieść zamierzonego skutku.

52 Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.