Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r., I OSK 644/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 122/20 sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 122/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P.M. (dalej także jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Wójt Gminy D. przyznał żonie skarżącego G.M. świadczenie wychowawcze na syna Ł.M. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r.

5 Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżący zakwestionował sposób wydatkowania przez żonę uzyskanych środków w ramach świadczenia wychowawczego na syna Ł.M. oraz programu "Dobry Start" na dzieci Ł.M. i P.M. Kolejnymi pismami z dnia 28 sierpnia 2019 r. i 10 września 2019 r. wystąpił o informacje dotyczące sposobu załatwienia jego wniosku. W tym ostatnim piśmie zawarł też prośbę o wgląd do notatki służbowej sporządzonej przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku z jego wnioskiem oraz do zestawienia wydatków G.M. poczynionych z uzyskanej na dzieci pomocy.

6 Wójt Gminy D. zakwalifikował powyższe jako wniosek o wgląd do akt sprawy, której przedmiotem było przyznanie żonie skarżącego świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2017/2018 i postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. odmówił skarżącemu prawa wglądu do tych akt. W uzasadnieniu powołał się na art. 73 i 74 K.p.a. i wywiódł, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane przez inną osobę, a skarżący nie będąc stroną tego postępowania nie posiada uprawnienia do dostępu do akt tej sprawy. Powołał się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

7 Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.

8 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że tylko strona ma prawo wglądu do akt sprawy i odnosi się to też do wglądu do niektórych dokumentów z takich akt. Przywołało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) ustalający krąg osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i podniosło, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – tylko jeden rodzic wystąpił z wnioskiem, tylko on jest stroną tego postępowania. Skoro w przedmiotowej sprawie tylko matka dziecka złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze i organ prawidłowo określił ją jako jedyną stronę tego postępowania, to skarżący nie może być uznany za stronę uprawnioną do dostępu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 K.p.a.

9 Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

11 Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu podniósł, że należało zgodzić się z organami obu instancji, że przedmiotem żądania skarżącego było prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznanego G.M. świadczenia wychowawczego. Wprawdzie w piśmie z dnia 10 września 2019 r. żądanie to pojawiło się jako prośba o wgląd do niektórych dokumentów z tych akt, ale poprawność kwalifikacji rzeczywistej treści wniosku dokonanej przez organ I instancji potwierdza wniesione przez skarżącego zażalenie, w którym wprost sformułował on żądanie umożliwienia mu wglądu do akt sprawy.

12 Ponadto zauważyć należało, że w istocie skarżącemu chodziło o wgląd do tej części akt, która dotyczyła złożonego przez niego wniosku o sprawdzenie celowości wydatkowania środków uzyskanych z budżetu Państwa przez jego żonę na podstawie przywołanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem Sądu podjęte w związku z interwencją skarżącego przez organ I instancji czynności weryfikacyjne (kontrolne) prowadzone były w granicach spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia i nie stanowiły odrębnej sprawy administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. Tym samym zgromadzone w związku z tym postępowaniem dokumenty, jako odnoszące się do spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, stanowią część akt tych spraw a przynajmniej odnoszą się tylko i wyłącznie do kontroli wykorzystania środków z punktu widzenia możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 9 ustawy. Stroną w dalszym ciągu jest w takim wypadku jedynie osoba uprawniona do świadczenia, a nie osoba podejmująca interwencyjne zgłoszenie niewłaściwego wykorzystania środków. W taki sam sposób należy traktować rodzica dziecka, który nie był adresatem decyzji a zatem i stroną postępowania administracyjnego. Należy tu podkreślić, że uprawnienia z tytułu sprawowania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na które przyznano świadczenie wychowawcze, nie powodują automatycznie, że osoba sprawująca taką władzę staje się stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia. Odpowiednie ustalenia dotyczące osoby uprawnionej są przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przyznania świadczenia, a podjęta decyzja korzysta z przymiotu ostateczności i niewzruszalności bez wykorzystania trybów szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Wprawdzie do akt sprawy nie załączono decyzji o przyznaniu żonie skarżącego świadczenia za okres zasiłkowy 2017/2018 (do 30 września 2018 r.), ale jest to okoliczność niesporna i nie była ona kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

13 Poczynienie powyższych rozważań było konieczne, ze względu na brzmienie przepisu art. 73 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną na jakiej należało rozpatrywać wniosek skarżącego. Prawidłowa interpretacja tej regulacji w drodze wykładni językowej prowadzi do zbieżnego ze stanowiskiem organów poglądu, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem skorzystać mogą wyłącznie strony postępowania administracyjnego, a więc strony, które brały udział w tym postępowaniu, czyli były adresatami decyzji lub były uczestnikami postępowania.

14 Postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy administracyjnej jest zatem postępowaniem formalnym, w którym o zakresie podmiotowym udostępnienia takich akt decyduje treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i stanowisko organu rozpatrującego sprawę merytorycznie co do kręgu osób uczestniczących w tym postępowaniu. Osoby pominięte, tak jak skarżący, które w ich osobistym odczuciu mają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., z czym wiąże się m.in. prawo dostępu do akt sprawy, mogą skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w drodze merytorycznego postępowania wznowieniowego wykazywać swój własny interes prawny. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 K.p.a. nie jest konkurencyjne w stosunku do trybu wznowieniowego i nie może tego ostatniego trybu zastępować.

15 Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

16 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 74 § 2 K.p.a.; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem uwzględnienie tego błędu spowodowałoby uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji;

17 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem uwzględnienie tego błędu spowodowałoby uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

18 Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte ani w części ani w całości.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro skarżącemu odmówiono przymiotu strony i brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wgląd do akt sprawy, to organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., a nie jak to uczynił wydać postanowienie na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Sąd I instancji, po prawidłowym ustaleniu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu, powinien był uchylić postanowienia organów obu instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym zastosowanie powinien był znaleźć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a., jednakże Sąd błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

22 Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

23 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

24 W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. jak podano w zarzutach skargi kasacyjnej. Z tego też względu należało uznać, że zarzuty te zostały wadliwie skonstruowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (także § 3 tego przepisu) P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonego postanowienia), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

25 Po drugie, podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania którym – jego zdaniem – uchybił Sąd I instancji (a nie organ). W tej sprawie skarżący nie tylko wadliwie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s..a. ale dodatkowo również błędnie powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 74 § 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. W tym kontekście zauważyć trzeba, iż ani organy ani Sąd I instancji nie stosowały przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a więc nie mogły go naruszyć. Z kolei w myśl art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powołany przepis wskazuje prawną formę załatwienia sprawy w przedmiocie m. in. odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Skoro w tej sprawie organ uznał, że skarżącemu należy odmówić możliwości przeglądania akt sprawy, to słusznie uczynił to w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prawidłowo zatem skorzystał z dyspozycji tego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zakwestionować przesłanek uznających brak przymiotu strony w postępowaniu o wgląd do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego.

26 Po trzecie, także uzasadnienie skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, iż intencją skarżącego kasacyjnie było jedynie zakwestionowanie - poprzez zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. - wyniku kończącego postępowanie przed Sądem I instancji. Innymi słowy skarga kasacyjna w jej zarzutach i uzasadnieniu sprowadza się jedynie do twierdzenia, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu winno być inne, to jest zgodne z wolą skarżącego. Jak wykazano wyżej tak sformułowane zarzuty - bez prawidłowego zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia konkretnych przepisów prawa - należy uznać za wadliwe, co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny instancyjnej.

27 I po czwarte, redakcja skargi kasacyjnej i jej zarzutów jest zupełnie niezrozumiała albowiem w swej istocie nie prowadzi do realizacji żądania skarżącego kasacyjnie, to jest uzyskania wglądu w akta sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego. Rezultatem niniejszego postępowania winno być - zdaniem skarżącego kasacyjnie - umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa wglądu do akt, co przeczy oczekiwaniom skarżącego prezentowanym przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

28 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

29 Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.