Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., I OSK 594/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., I OSK 594/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 4/19 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2019 r. oddalił skargę A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

4 1) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 21 poz. 94), przez błędne uznanie, że organy nie prowadzą rejestrów i ewidencji potwierdzających, że w dniu [...] września 1988 r. Z.M. i J.M. nie spełniali ustawowych warunków przewidzianych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin z dnia 14 grudnia 1982 r. (Dz.U. z 1982 r. Nr 40 poz. 268), podczas gdy § 1 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia wskazuje, że Naczelnik Gminy prowadzi ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek oraz potwierdza okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego, a więc jest w stanie stwierdzić spełnienie bądź niespełnienie warunków określonych w ustawie przez Z. i J.M. zgodnie z żądaniem skarżącego;

5 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a kpa przez błędne uznanie, że organy obu instancji prawidłowo rozpoznały żądanie skarżącego przez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem skarżącego było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych;

6 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 kpa oraz w zw. art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa przez błędne uznanie, że organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, w szczególności prawidłowo ustaliły treść żądania skarżącego w zakresie wydania zaświadczenia, a także z powodu niestwierdzenia naruszenia w zakresie przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

9 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżący wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie zaświadczenia, że Z.M. i J.M. w dniu [...] września 1988 r. nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin. Stosownie do postanowień art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 kpa ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ operatach ewidencyjnych. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji czy prowadzonego operatu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1223/19, czy z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/18).

11 Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając złożoną skargę, nie stosował tego przepisu, zatem nie mógł na jego podstawie ustalić, że organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia, posiada niezbędne dane. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1991 r.

12 Przechodząc do badania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że skarżący żądał wystawienia zaświadczenia o określonej treści na podstawie danych zawartych w ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Na dzień skierowania żądania wydania zaświadczenia ewidencja ta prowadzona była przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odniesieniu do każdej osoby ubezpieczonej, a osoby zainteresowane miały prawo wglądu do tej ewidencji w zakresie dotyczącym jej spraw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń (art. 42 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. z 2017 r. poz. 2336, z późn. zm.). Zgodnie zatem z przywołanym przepisem ewidencja ta służy odnotowaniu okresów ubezpieczenia i opłacania składek. Na jej podstawie możliwe jest wyłącznie wydanie zaświadczenia o okresach podlegania ubezpieczeniu i opłaceniu składek ubezpieczeniowych. Informacje wynikające ze wskazanej ewidencji potwierdzają jedynie czy określona osoba opłaciła składkę ubezpieczenia. Ewidencja nie czyni przy tym różnicy pomiędzy opłaceniem składki przez osobę objętą ubezpieczeniem, jak i osobę, która wprawdzie ubezpieczeniem objęta nie była, ale działając w mylnym przekonaniu o takiej powinności, uiszczała nienależne składki ubezpieczeniowe. Odnotować także należy, że poza ewidencją znajdą się także te przypadku, gdy określona osoba wprawdzie powinna była podlegać ubezpieczeniu odnotowywanemu w tej ewidencji, ale z jakichś przyczyn nie dochowała tego obowiązku. Oznacza to, że dane wynikające z ewidencji prowadzonej na podstawie art. 42 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie są wystarczające do ustalenia, czy były właściciel gospodarstwa rolnego spełniał przesłanki do zawarcia umowy o jego przekazanie. Brak było zatem możliwości wydania na podstawie analizowanej ewidencji zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Ustalenie okoliczności niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym zakres dopuszczalny na podstawie art. 218 § 2 kpa i w rzeczywistości sprowadzałoby się do wydania oświadczenia, którego mocą doszłoby do ustalenia dopuszczalności zawarcia wspomnianej umowy, tj. oświadczenia woli, które kreowałoby, a nie potwierdzało określony stan faktyczny lub prawny. Z przywołanych przepisów kpa wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

13 W świetle powyższych wywodów należało zatem uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 220 § 1 pkt 2 lit. a kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 i art. 151 tej ustawy w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 218 § 2 kpa okazały się niezasadne.

14 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

15 Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.