Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., I SA/Wa 4/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., I SA/Wa 4/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr.1- sentencja wyroku

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

3 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] września 2018 r. A. M. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o treści:

4 " Wójt Gminy [...] zaświadcza, że Z. M. ur. dnia [...] maja 1924 roku i J. M. ur. [...] września 1924 roku. (tj. rodzice wnioskodawcy), zamieszkali ostatnio w [...] przy ul. [...], w dniu [...] września 1988 roku nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków - w świetle ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268) oraz w świetle innych ówczesnych przepisów, do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268)".

5 Wnioskodawca w uzasadnieniu podał, że zaświadczenie o powyższej treści jest mu potrzebne w sprawach przed sądami: administracyjnymi, cywilnymi i karnym. Podkreślił, że rodzice nie spełniali określonych ustawowo warunków, aby móc przekazać gospodarstwo rolne następcy.

6 Postanowieniem z [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ ten wskazał, że w drodze zaświadczenia może potwierdzić wyłącznie fakty lub stan prawny, które wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych. Dane o które wnioskuje A. M. nie są gromadzone, ani nie znajdują się w zasobach Urzędu Gminy [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zaświadczenie jest czynnością materialno – techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Problematykę zaświadczeń regulują przepisy art. 217 – 220 kpa.

8 Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

9 Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium wskazało, że organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania.

10 Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż jego rodzice – Z. i J. M. nie spełniali wszystkich warunków przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca wyjaśnił, że zaświadczenie to ma posłużyć, jako dowód w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, sądami cywilnymi i sądami karnymi. Na potwierdzenie swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści skarżący przedłożył: postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po J. M. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po Z. M.

11 Organ wskazał, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymagał przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 kpa), a zatem zastosowanie w sprawie ma przepis art. 217 § 2 pkt 2 kpa, czyli że osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu A. M. wykazał swój interes prawny w żądaniu uzyskania zaświadczenia.

12 Jednakże Kolegium zaznaczyło, że Wójt Gminy [...] mógł wydać tylko i wyłącznie takie zaświadczenie, które potwierdzałoby fakty lub też stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, tj. przenieść wiedzę ze wskazanych dokumentów do treści zaświadczenia. W ocenie Kolegium z treści wniosku A. M. wynika, że wnioskodawcy chodzi w istocie o dokonanie przez organ I instancji pewnej oceny prawnej. Wnioskodawca chce uzyskać potwierdzenie, iż jego rodzice – Z. i J. M. nie spełniali ustawowych przesłanek przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, do zawarcia umowy z następcą o przekazaniu gospodarstwa rolnego, czego organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mógł uczynić. Organ odwoławczy podkreślił, że organy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mogą dokonywać ocen prawnych, a wyłącznie "przenoszą" wiedzę zawartą w swych ewidencjach i rejestrach lub innych dokumentach do treści zaświadczenia.

13 Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że ani przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, ani też przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że zarzut naruszenia art. 220 kpa jest nieuprawniony, gdyż przepis ten dotyczy organów administracji, które w określonych sytuacjach nie mogą żądać zaświadczeń od strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż to nie organ żądał od wnioskodawcy zaświadczenia, ale wnioskodawca od organu.

14 Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, organ nie prowadzi w tej kategorii spraw typowego postępowania dowodowego (może wyłącznie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające - art. 218 § 2 kpa, ale postępowanie to dotyczy jedynie badania ewidencji, rejestrów i innych danych). Wobec tego zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 kpa organ uznał za bezpodstawny. Zdaniem Kolegium, bezzasadny jest również zarzut nieprawidłowego uzasadnienia, gdyż w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wyraźnie wskazał, że na podstawie posiadanych i gromadzonych przez niego dokumentów nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści.

15 Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. skargę złożył A. M.

16 Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o wskazanej w pkt I skargi treści, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i nakazanie Wójtowi Gminy [...] wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i nakazanie Wójtowi rozpoznanie sprawy i wydanie postanowienia lub decyzji.

17 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego i postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 271 § 2 pkt 1 i 2 kpa i art. 218 § 1 kpa, polegające na nieuzasadnionej odmowie wydania zaświadczenia.

18 W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty wskazując m.in., że Wójt Gminy [...] jest w posiadaniu aktów notarialnych z okresu od 1983 r. do 1998 r., a także decyzji podziałowych oraz istotnych dokumentów stwierdzających żądany stan rzeczy. W ocenie skarżącego Wójt posiada wiedzę istotną do wydania zaświadczenia i wszelkie dokumenty urzędowe. Skarżący podniósł, że w posiadaniu Wójta są rejestry gruntów i budynków do naliczania podatków i opłat. Wskazał, że Gmina ustaliła nakazem płatniczym /decyzją administracyjną/ składkę na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Skarżący podkreślił, że jego rodzice nie składali żadnych wniosków o świadczenia, jak również nie miało miejsca zaniechanie przez nich prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż osobiście razem z rodzicami prowadził gospodarstwo. Skarżący podał, że nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa w rozumieniu przepisów ustawy z 14 grudnia 1982 r. na rzecz fikcyjnych następców. Zdaniem skarżącego wydania zaświadczenia wymaga przepis art. 40 tej ustawy.

19 Skarżący podniósł, że Wójt Gminy [...] nie zbadał, czy sprawa może zostać załatwiona poprzez wydanie zaświadczenia, czy też wymagane jest rozstrzygnięcie w innej formie, np. decyzji.

20 Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że rodzice skarżącego [...] września 1988 r. nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków - w świetle ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268) oraz innych przepisów, do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego.

23 Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

24 Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

25 Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna.

26 Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym.

27 Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, w tym art. 40 tej ustawy, ani przepisy wykonawcze do ustawy nie wymagały urzędowego poświadczenia faktów o których mowa we wniosku skarżącego. Przepis ten miał następującą treść: "Przy ustalaniu prawa do świadczeń pieniężnych oraz ich wysokości, a także oceny zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, ustalenia właściwego terenowego organu administracji państwowej oraz organów prowadzących ewidencję sprzedaży produktów rolnych są wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i organów odwoławczych w postępowaniu rentowym. W postępowaniu przed terenowymi organami administracji państwowej właściwym organom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służą prawa strony" (ust. 1); "Terenowy organ administracji państwowej przy dokonywaniu ustaleń zasięga opinii społeczno-zawodowych organizacji rolników" ( ust.2).

28 Należy zaznaczyć, że zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści wymagałoby posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że rodzice skarżącego Z. M. i J. M. w dniu [...] września 1988 r. nie spełniali ustawowych warunków przewidzianych w ustawie. Takich rejestrów i ewidencji organy nie prowadzą. Natomiast powołane w skardze nakazy płatnicze, rejestry gruntów nie zaświadczają o spełnieniu lub nie spełnieniu warunków ustawowych co do przekazania gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego. Z kolei akty notarialne potwierdzają jedynie czynność w tej formie zawartą pomiędzy stronami tej czynności i warunki zawarcia określonej umowy.

29 Z przyczyn wyżej omówionych brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

30 Z wniosku skarżącego wynika, że w istocie domaga się on dokonania przez organ

31 I instancji oceny prawnej, tj. że jego rodzice nie spełniali ustawowych przesłanek przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. do zawarcia umowy z następcą o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Jak wyżej wyjaśniono organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mógł tego uczynić.

32 Natomiast przewidziana w art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która może być lub już była przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

33 Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 §1 kpa.

34 Odnośnie zarzutu, że organ nie zbadał, czy sprawa może zostać załatwiona poprzez wydanie zaświadczenia, czy też wymagane jest rozstrzygnięcie w innej formie, np. decyzji wskazać należy, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z jego wniosku, ani z innego pisma nie wynikało, aby żądał przeprowadzenia postępowania w sprawie, w której miałaby być wydana decyzja przez Wójta Gminy [...] lub inny organ.

35 Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.