Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 398/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 398/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 560/17 w sprawie ze skargi G. P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od G. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 560/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w postaci pisma z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

4 Do dnia [...]r. skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w B. w Urzędzie Celnym w S. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu komisarza celnego. W dniu [...]r. skarżącemu doręczono pismo organu, stanowiące przedmiot skargi do Sądu pierwszej instancji, w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), zwanej dalej p.w.k.a.s., otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B., od dnia [...]r. W dniu [...]r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia.

5 Pismem z dnia [...]r. skarżący złożył wezwanie do organu o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. Organ pismem z dnia [...]r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...]r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej.

6 Pismem z dnia [...]r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...]r. poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 508), zwanej dalej u.k.a.s., funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

7 Pismem z dnia [...]r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

8 Pismem z dnia [...]r. organ wskazał, iż przepisy u.k.a.s. nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

9 Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł do organu o ponowne rozpoznanie propozycji pracy/służby. W odpowiedzi, pismem z dnia [...]r., organ poinformował skarżącego, że przedstawiona mu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. znajduje uzasadnienie w przepisach prawa.

10 W dniu [...]r. skarżący złożył Sądu pierwszej instancji skargę na propozycję zatrudnienia z dnia [...]r., uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

11 Postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL Oddział w Białymstoku do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

13 Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalną sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, albowiem propozycja ta, w ocenie Sądu, zalicza się do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż:

14 1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;

15 2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest ona bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego), jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;

16 3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;

17 4) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby;

18 5) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

19 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia jest obowiązkiem Sądu wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa powyższa wyprowadzona została z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej.

20 Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonym akcie zabrakło odniesienia się przez organ do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika jednoznacznie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że oprócz treści propozycji dotyczącej zatrudnienia (które propozycja zawiera), winna ona odnosić się także do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Skoro zatem ustawodawca zamieścił w omawianym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy.

21 Ponadto, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

22 Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd pierwszej instancji określił, że skoro organ naruszył art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. poprzez brak wykazania zastosowania ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i stosownego w tej mierze uzasadnienia swoich motywów, to ma obowiązek ponownego przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy.

23 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

24 1. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 5 pkt 2 i 3, art. 52 § 2 i 3, art. 53 § 2, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, błędne uznanie się przez Sąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej i uchylenie tej propozycji, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

25 2. art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170, art. 171 ust. 1 i 2 i art. 276 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s., poprzez błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej oraz błędne przyjęcie, że propozycja określająca warunki zatrudnienia wymaga uzasadnienia;

26 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania organu w niniejszej sprawie w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku.

27 Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

29 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu cofnął sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut w części odnoszącej się do art. 276 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

32 Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

33 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

34 Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że propozycja skierowana do skarżącego, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...]r., stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego.

35 Na wstępie zauważyć należy, że kwestia oceny charakteru prawnego przedmiotowej propozycji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niemalże jednolicie wskazywał, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18; 18 września 2018 r., I OSK 1264/18; 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, I OSK 1373/18; 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18; 5 października 2018 r., I OSK 960/18; 23 października 2018 r., I OSK 1540/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym w pełni podziela tak ukształtowaną linię orzeczniczą.

36 Przypomnieć zatem jedynie wypadnie, że stosownie do art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do [...]r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

37 Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył przy tym prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

38 Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).

39 Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

40 Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.

41 W sprawie jest poza sporem, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

42 Z kolei dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

43 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

44 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

45 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

46 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

47 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

48 O ile można argumentować, że czynność polegająca na przedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa (art. 171 ust. 1 lub art. 170 ust. 1 – 3 p.w.k.a.s.). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia w ogóle.

49 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości zatrudnienia go na nowych warunkach i nie wywołała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiła mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżący przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjął w dniu [...]r. W przypadku gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa z dniem [...] r. Wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

50 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez NSA odmiennej niż to uczynił WSA w Białymstoku oceny charakteru złożonej mu propozycji zatrudnienia.

51 Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl