Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., I OSK 357/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2014 r., I OSK 357/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 600/12 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 600/12 oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K.l jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).

4 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

5 Wojewoda Siedlecki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, własności nieruchomości, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 16/VI a.

6 Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...].

7 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K., jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).

8 W dniu 6 maja 2009 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina K.

9 Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

10 Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej było co najmniej przedwczesne, a także że nie dokonano ustaleń, czy wnioskująca Spółdzielnia była w istocie rzeczy uprawniona do skomunalizowanego gruntu w dacie komunalizacji.

12 Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2009 r.

13 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wywiedziono, że aby stwierdzić nieważność decyzji stan faktyczny sprawy musi zostać precyzyjnie ustalony. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji winno zostać ustalone, czy sporna nieruchomość podlegała przepisom art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Inaczej mówiąc zbadania wymaga, czy w dacie poprzedzającej wejście w życie ustawy sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe(państwowe) należące do Gminnej rady narodowej w K. Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę podkreślił, że niezbędność przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym względzie wzmacniają argumenty powołane w piśmie procesowym Gminy K. z dnia 26 lutego 2010r. w postaci decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia 8 września 1977r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977r. ,które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972r.

14 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).

15 Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K. twierdząc, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego weryfikacji podstawy prawnej decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] września 1977 r. i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy przekazanie przedmiotowej działki gruntu nieodpłatnie i na własność nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Działka powinna zostać przekazana jedynie w użytkowanie.

16 Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. zaszła jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Orzeczenie co do istoty nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Z dokumentacji nie wynika jednoznacznie, że przedmiotowy grunt stanowił własność jedynie Skarbu Państwa. Zdaniem organu, o rażącym naruszeniu prawa decyduje to, że pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] maja 1993 r., po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

17 Organ zauważył, że ustawa komunalizacyjna weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Podjęta w dniu 28 kwietnia 1993 r. decyzja Wojewody Siedleckiego posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny, dotyczący przedmiotowej nieruchomości jaki był w dniu 27 maja 1990 r.

18 Organ zaznaczył, że przepisy ustawy mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Ponadto w związku z faktem, iż wnioskodawca w swym wniosku twierdzi, że błędnie została wskazana podstawa prawna decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Minister wskazał, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do chwili obecnej. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem.

19 Ponadto, z uwagi na charakter postępowania nadzorczego, organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy, co do jej istoty, a więc i poszerzenia materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody Siedleckiego dotknięta wadą nieważności wraca do stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza że sprawa nabycia przez Gminę K. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Zatem ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

20 Od decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: art. art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kpa oraz w zw. z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwaną dalej "Ppsa". W skardze Gmina K. wniosła o uchylenie decyzji nr 54 z dnia 24 stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji nr 332 z dnia 24 maja 2011 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji Minister zupełnie pominął stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., a w szczególności zawartą tam ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, co stanowi rażące naruszenie art. 153 Ppsa. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał wyraźnie, że niezbędne jest postępowanie wyjaśniające, szczególnie w kontekście decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] września 1977 r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977 r., które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., czym nie zajął się organ.

21 Skarżąca zauważyła, że organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej Wojewoda miałby podjąć się wyjaśnienia tych spraw. Zdaniem Gminy K. Minister popadł w pewną sprzeczność. Z jednej strony stwierdził, że ,,...organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać w innych kwestiach sprawy...". Z drugiej strony stwierdza, że ,,...organ, w zakresie orzekania w przedmiocie nieważności decyzji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości...". W ocenie skarżącej powyższe jest rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, czy też art. 157 § 2.

22 W ocenie skarżącej, w świetle argumentacji i powyższego stanowiska Gminy K. konstatacja Ministra jest nieuzasadniona i gołosłowna.

23 W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, orzekając w postępowaniu nadzorczym, wziął pod uwagę ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 oraz ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10. Ocena prawna zaprezentowana zwłaszcza przez NSA sprowadzała się do tego, że w niniejszej sprawie dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. nie tyle znaczenie ma fakt prowadzenia dwóch ksiąg wieczystych dla tej samej nieruchomości, gdzie ujawnieni byli różni właściciele (księgi wieczyste zostały założone dla przedmiotowego gruntu dopiero w 1992 r.), ale to jaki, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, wynika stan faktyczny i prawny sprawy, jeżeli chodzi o dzień 26 maja 1990 r. (kto w tej dacie był właścicielem spornego gruntu – Państwo, czy Gminna Spółdzielnia "[...]" w K.).

25 Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. z uwzględnieniem skutków wynikających z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa".

26 Nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. legitymowała się przymiotem strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia 28 kwietnia 1993 r., nr G.IV-7224-5-28/16/92, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 38/22. Spółdzielnia legitymuje się bowiem decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], z której wywodzi istniejący przed datą komunalizacji tytuł prawny do spornego gruntu.

27 Sąd I instancji zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała ostateczna decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], na mocy której (pkt 1 decyzji) przekazano na własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. państwowy młyn gospodarczy wraz z gruntem o pow. 3907 m2, oznaczony jako działka nr 38/10. Jak wynika z pism Starosty Powiatowego z dnia 18 lipca 2008 r., nr [...] i z dnia 6 października 2008 r., nr [...] grunt oznaczony w decyzji jako działka nr 38/10 obejmował działkę nr 38/22 (obecnie działkę nr 2038/22), natomiast działka nr 38/10 wykazana na wyrysie z mapy ewidencyjnej nr 152/16/82/69 (załącznika do decyzji z 1972 r.) nigdy nie występowała pod tym numerem, a w ewidencji gruntu oznaczona została jako działka nr 38/22. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta weszła przed datą komunalizacji do obrotu prawnego (przekazano ją do ewidencji gruntów, otrzymała ją Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. i Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Wodnych) i nie została uchylona, zmieniona, ani też nie stwierdzono jej nieważności, czy wygaśnięcia. Nie ma przy tym sporu, co do tego, że przedmiotowy grunt (działka nr 38/22) przed jej przekazaniem na własność Spółdzielni stanowiła mienie państwowe (zaświadczenie Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z dnia 25 listopada 1976 r., nr [...]).

28 Trafnie też, w ocenie Sądu I instancji wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że organ nadzoru przy ocenie legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. był związany decyzją z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]. To zaś, czy sporny grunt prawidłowo został nabyty przez Spółdzielnię w trybie rozporządzenia RM w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 179) może mieć znaczenie, ale w innej sprawie – sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r. Kwestia ta pozostawała zatem poza przedmiotem niniejszej sprawy.

29 Zgodzić należy się też, zdaniem Sądu I instancji z organem nadzoru, że stanu prawnego jaki ukształtowała decyzja z 1972 r. w żaden sposób nie wyeliminowała decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z dnia [...] września 1977 r., nr [...] o przekazaniu działki nr 38/22 w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., ani też sporządzony w jej wykonaniu protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 16 września 1977 r., ponieważ decyzja ta nie kasuje wcześniejszej decyzji z 1972 r. To zaś, czy decyzja z 1977 r. była prawidłowa w momencie jej wydania jest zagadnieniem wykraczającym poza przedmiot niniejszej sprawy.

30 Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie, zdaniem Sądu I instancji ocenił, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1993r., nr [...], w części dotyczącej działki nr 38/22 została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika bowiem, że w dniu 26 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr 38/22 stanowiła własność spółdzielczą, a więc formę własności odrębną od własności państwowej (art. 44 w zw. z art. 126 Kodeksu cywilnego w wersji ówcześnie obowiązującej). Z opisanych wyżej dowodów wynika też, że przedmiotowym mieniem władała w sensie prawnym Gminna Spółdzielnia "[...]" w K., a więc nieruchomość ta nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - Gminnej Rady Narodowej w K., ponieważ jedynie grunty państwowe mogły być zarządzane przez t.o.a.p. (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

31 Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalne było wydanie przez MSWiA decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa, ponieważ w stosunku do spornego gruntu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy grunt po wydaniu decyzji administracyjnej nie został zbyty w formach właściwych prawu cywilnemu, ani też nie wystąpiło po dacie wydania tej decyzji zdarzenie prawne, którego organ administracji nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego.

32 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się w działaniu Ministra naruszenia art. 153 Ppsa. Jak wskazano wyżej MSWiA w swej decyzji odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności decyzji z 1972 r. i decyzji i protokołu przekazania z 1977 r. i prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji uznał, że decyzja z 1972 r. wiąże organ w sprawie nadzorczej, a decyzja z 1977 r. nie wycofuje jej z obrotu prawnego.

33 Trafne jest natomiast, zdaniem Sądu I instancji stanowisko skarżącej, co do tego, że nieuprawnione było twierdzenie organu, iż w ponownym postępowaniu komunalizacyjnym Wojewoda będzie musiał ocenić stan prawny sprawy w oparciu o wymienione wyżej decyzje. Z akt sprawy, ani też z treści decyzji komunalizacyjnej nie wynika, że sprawa o nabycie mienia przez Gminę K. toczyła się na wniosek tej Gminy (nie potwierdza tego zwłaszcza pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r., nr [...]). Wobec tego błędny był wniosek organu nadzoru, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dojdzie do ponownego rozpoznania jakiegoś konkretnego wniosku komunalizacyjnego.

34 Wobec tego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Sąd I instancji wskazał, że nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kpa, ponieważ Gmina K. nie sprecyzowała w jaki sposób Minister przepisy te naruszył.

35 Sąd I instancji uznał za zbyt kategoryczne stanowisko organu nadzoru, co do tego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na przeszkodzie wydaniu przez sąd powszechny wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stała decyzja komunalizacyjna z 1993 r. Co do zasady trafny w ocenie Sądu I instancji jest pogląd organu, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 46/07). Sąd I instancji wskazał, że uszło jednak uwadze organu to, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja bardziej skomplikowana. W niniejszej sprawie zostały w różnych datach wydane dwie ostateczne decyzje, które dokumentują prawo własności do tego samego gruntu na rzecz różnych osób. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wypowiadanie się w sprawach cywilnych należących do właściwości sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Należy jedynie zasygnalizować, że – co do zasady - sąd powszechny orzekając w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej traktuje takie wykluczające się decyzje nie jako akty wiążące, lecz jako dowody z dokumentów urzędowych podlegające swobodnej ocenie i w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rozstrzyga spór o to kto jest rzeczywistym właścicielem nieruchomości (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 18/94; wyrok SA w Lublinie o sygn. akt I ACz 231/96; wyrok SN o sygn. Akt V CSK 51/11 - pośrednio). Kwestia ta, w ocenie Sądu I instancji nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też rozważania organu w tym zakresie Sąd I instancji uznał za nieistotne dla sprawy.

36 Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca Gmina i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 153 i 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji również art. 7, 77 § 1, 97 § pkt 4 i 100 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

37 Powołując się na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą na uchyleniu decyzji nr [...] MAiC z dnia [...].01.2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] MAiC z dnia [...].05.2011 r. w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

38 Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

39 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA pomija jednoznaczne i wiążące organ administracji i sąd oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszych orzeczeń. Postępowanie organu nie powinno się ograniczyć jedynie do lakonicznie konstatacji, że decyzja z 1972 r. wiąże organ w sprawie nadzorczej, a decyzja Wojewody z 1977 r. nie wycofuje jej z obrotu prawnego. Tym bardziej,. Że należałoby przyjąć, iż decyzja Wojewody z 1977 r. w zasadzie pośrednio wycofuje jednak z obrotu decyzję z 1972 r., gdyż pośrednio dowodzi, że decyzja z 1972 r. w zakresie w jakim przekazuje na własność grunt, na którym stoi budynek młyna, była nieistniejąca i nie miała podstaw prawnych.

40 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

41 W uzasadnieniu wskazała, że niejasna argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia ustaleń Ministra oraz WSA w przedmiocie własności działki 38/22. w dniu 27 maja 1990 r. WSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób "bezsporny, ewidentny, precyzyjny i prawidłowy" ustalił, że jej właścicielem była Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. WSA wskazał również podstawę nabycia tej własności – powołaną wyżej decyzję z [...] stycznia 1972 r. – wraz z dodatkowymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, które identyfikują przedmiot decyzji, tj. działkę 38/22 obejmującą państwowy młyn gospodarczy wraz z gruntem o powierzchni 3907 m2. WSA odniósł się także do bezzasadnych prób podważenia prawomocności decyzji Nr [...] w oparciu o decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z [...] września 1977r. – prawidłowo ustalając, że decyzja ta ani też sporządzony w jej wykonaniu protokół nie kasują wcześniejszej, prawomocnej decyzji z 1972 r. przenoszącej własność działki 38/22 na Gminną Spółdzielnię "[...]" w K.

42 Skarga kasacyjna nie zawiera w tym przedmiocie rzeczowych argumentów podważających prawidłowe i wyczerpujące ustalenia stanu prawnego działki 38/22 dokonane przez WSA. Autor skargi bezpodstawnie zarzuca, że "Decyzja Wojewody Siedleckiego z 1977 r. w zasadzie, pośrednio wycofuje jednak z obrotu decyzję 1972 r., gdyż pośrednio dowodzi, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. w zakresie w jakim przekazuje na własność grunt, n którym stoi budynek młyna, była nieistniejąca i nie miała podstaw prawnych". Nie jest jasne z jakich przesłanek wypływają tak kategoryczne i całkowicie chybione wnioski podważające ustalenia WSA, które stanowią prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Autor skargi nie przytacza żadnych dowodów podważających prawomocność decyzji z 1972 r. przekazującej własność działki Gminnej Spółdzielni. Za w pełni zasadny należy uznać w ocenie Spółdzielni, argument uzasadnienia wyroku WSA stwierdzający, że decyzja z 1977 r. nie kasuje decyzji z 1972 r. zaś ocena jej prawidłowości w momencie wydania, gdy właścicielem działki była już Gminna Spółdzielnia jest zagadnieniem odrębnym, wykraczającym poza przedmiot niniejszej sprawy.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

44 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

45 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

46 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

47 Jednocześnie zgodnie z art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

48 Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które okazały się niezasadne.

49 Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd w ocenie skarżącego kasacyjnie pomija jednoznaczne i wiążące oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu do orzeczeń WSA z 3 grudnia 2009 r. i NSA z 11 stycznia 2011 r.

50 Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby stwierdzić nieważność decyzji, stan faktyczny i prawny sprawy musi zostać precyzyjnie ustalony, co w toku niniejszego postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji z 1993r. oznacza konieczność zbadania, czy sporna nieruchomość podlegała przepisom art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Inaczej mówiąc, ustalenia w pierwszej kolejności wymagało, czy w dacie poprzedzającej wejście w życie tej ustawy sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do Gminnej Rady Narodowej w K., czy też należała do Gminnej Spółdzielni "[...]" w K.

51 Naczelny Sąd Administracyjny, poprzednio rozpoznający sprawę nie zawarł takiej oceny faktycznej i prawnej, która przesądzałaby uprawnienia właścicielskie któregokolwiek podmiotu odnośnie działki nr 38/22.

52 Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego nie naruszył zatem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Znajdowała ona oparcie w dokumentach, z których wynikało, że działka o nr 38/22 pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy z 1990r. własnością Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. Za niezasadną uznać należało argumentację skarżącego kasacyjnie, że decyzja Wojewody z 1977 r. pośrednio wyeliminowała z obrotu decyzję z 1972 r. Decyzja z 1972 r. pozostaje cały czas w obrocie prawnym, co oznacza, że wywołuje skutki prawne w niej określone, nie została w żaden, przewidziany prawem sposób wzruszona, jej legalność nie została zakwestionowana w postępowaniach rozpoznawczych, nadzwyczajnych.

53 Zgodzić należało się ze stanowiskiem sądu I instancji, że decyzja przekazująca własność spornego gruntu Gminnej Spółdzielni nie mogła podlegać ocenie w trakcie badania legalności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 135 Ppsa, Sąd bada prawidłowość(legalność) całego postępowania administracyjnego, jednak musi to nastąpić w granicach sprawy, której dotyczy skarga (zob. wyrok NSA z dnia 3.4.2014 r., II GSK 131/13: "Użyty w art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy"). Sąd ani organy nie mogły w przedmiotowym postępowaniu dokonać oceny legalności decyzji przekazującej sporny grunt w trybie rozporządzenia RM w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych, gdyż wykraczało to poza "granice sprawy" , której przedmiotem jest ocena nabycia w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych.

54 Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie jest uprawniony. Wyczerpująco zebrany w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy na podstawie decyzji z 1972 r. przekazującej na własność młyn wraz ze sporną działką, Spółdzielnia stała się właścicielem całej nieruchomości, decyzja z 1977 r. oddająca w użytkowanie tę samą działkę nie mogła usunąć z obrotu prawnego decyzji z dnia 1972 r. Brak podstaw prawnych dla przyjęcia dopuszczalności takiego rozumowania. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

55 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

56 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

57 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

58 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

59 Skoro sporna nieruchomość na mocy decyzji z dnia 1972r. była własnością Spółdzielni, to w żadnym razie nie można było przyjąć, iż przesłanki przejęcia z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zostały w odniesieniu do działki 38/22 spełnione. A zatem, orzeczenie stwierdzające nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki 38/22 z 1993 r. uznać należało za prawidłowe.

60 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.