Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 311/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 311/07

Tekst

TEZY

1 Przepis art. 100 par. 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie może być zamieszczone w odrębnym piśmie.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1469/06 w sprawie ze skargi Biura [...] "[...]" z siedzibą w Ł. w likwidacji na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Biura [...] "[...]" z siedzibą w Ł. w likwidacji na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/06 uwzględniając skargę Biura [...] "[...]" w likwidacji w Ł. uchylił ostateczne postanowienie Ministra Budownictwa z [...] oraz z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

4 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył okoliczności w jakich zapadły poddane kontroli postanowienia, ich treść i motywy, treść skargi oraz własną ocenę legalności stwierdzając, co następuje:

5 Wojewoda Ł. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Biuro [...] "[...]" w Ł. (zw. dalej "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...],[...] i [...] o pow. [...] m2oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Odmówił natomiast stwierdzenia nabycia tych praw przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w P. T..

6 Po rozpatrzeniu odwołania PTH "[...]" S.A. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

7 Uwzględniając skargę Biura "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. I SA 3082/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

8 Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

9 Skargę na tę decyzję wniosło Biuro "[...]", którą uwzględnił WSA wyrokiem z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/05 uchylając decyzję ostateczną z [...].

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że dla skutecznego przekazania prawa zarządu na mocy umowy z dnia [...] grudnia 1989 r. konieczne było posiadanie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w Ł. prawa zarządu, a w świetle akt prawo to wymienione Przedsiębiorstwo uzyskało na mocy decyzji nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...]. Zasadnicze więc znaczenie posiada kwestia oceny prawnej decyzji nr [...]. Organ odwoławczy winien więc rozpoznać sprawę merytorycznie, a w sytuacji, w której uznałby, że powstało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik postępowania w niniejszej sprawie, winien zawiesić postępowanie administracyjne toczące się przed organem drugiej instancji.

11 Mając na uwadze wyrok Sądu Minister Budownictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Ł. z dnia [...], do czasu rozpatrzenia przez właściwy organ sprawy legalności decyzji nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] nr [...] z dnia [...], mającej w niniejszej sprawie istotne znaczenie co do udokumentowania prawa zarządu do gruntu.

12 Biuro [...] "[...]" w likwidacji wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej powyższym postanowieniem.

13 Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że w decyzji uwłaszczeniowej wydanej przez organ wojewódzki uznano, iż decyzja nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] nie spowodowała przekazania nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa, a tym samym prawem zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało Biuro [...] "[...]".

14 Z kolei Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. przedstawiając obszerną argumentację podniosło, że decyzja nr [...] wywołała skutki prawne i Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., a więc uwłaszczenie Biura "[...]" jest nietrafne.

15 Organ uznał, iż istnieje spór co do prawa zarządu, a stanowiska stron są rozbieżne w kwestii praw wynikających z decyzji nr [...].

16 Z uwagi na to, że uwłaszczenie następuje na rzecz jednostki, która posiadała prawo zarządu koniecznym jest dokonanie oceny prawnej decyzji nr [...], lecz jest to możliwe wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Uzasadniało to zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wynikało także ze wskazania zawartego w wyroku WSA z 14 grudnia 2005 r.

17 Na powyższe postanowienie skargę wniosło Biuro [...] "[...]" w likwidacji w Ł. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.

18 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...], podnosząc, że zagadnienie wstępne w sprawie nie istnieje, wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia zależy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie główne.

19 W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji, jakim jest Wojewoda Ł. nie może być uznany za "inny organ" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

20 To Minister Budownictwa powinien w postępowaniu odwoławczym dokonać oceny decyzji nr [...], gdyż ocena ta stanowi element merytorycznej oceny zasadności odwołania.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

22 Sąd uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

23 Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest podejmowane w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

24 Postanowienie o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny powinno – stosownie do treści art. 100 § 1 k.p.a. – zawierać równocześnie rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Sąd podkreślił, że art. 100 § 1 k.p.a. ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością rozstrzygnięcia. Określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie takie powinno zatem określać, kto i do jakiego organu wystąpi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy będzie to sam organ, o czym stwierdzi w postanowieniu, czy będzie to strona, którą organ zobowiąże do tego. Wydane w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Budownictwa z [...] i [...] nie zawierają rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Wydane więc zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

25 Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi w przedmiocie niewystępowania w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Wbrew stanowisku skarżącego z wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie I SA/Wa 1393/05 wynika, że kluczową kwestią dla skuteczności przeniesienia zarządu na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w P. T., jest ocena decyzji nr [...] z dnia [...] Naczelnego Dyrektora [...]. Wprawdzie Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia wskazał, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, jednocześnie wyraźnie stwierdził, że w sytuacji, w której organ uznałby, iż powstało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik postępowania, winien zawiesić postępowanie administracyjne toczące się przed organem drugiej instancji. Sąd I instancji przypomniał, że WSA rozpoznając sprawę ponownie i wyrokując w dniu 14 grudnia 2005 r., związany był, z mocy art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie I SA 3082/02. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. Sąd stwierdził: "Jeżeli więc w postępowaniu uwłaszczeniowym pojawiło się zagadnienie wstępne jakim niewątpliwie jest ocena legalności innego aktu prawnego, z którego jedna ze stron wywodzi skutki prawne, zaś organ odwoławczy poddaje w wątpliwość dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę, to sytuacja taka nie uzasadniała uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."

26 Zarówno skarżący jak i przedsiębiorstwo "[...]" wywodzą odmienne skutki prawne z decyzji nr [...] z dnia [...] Naczelnego Dyrektora [...]. W tej sytuacji słusznie Minister Budownictwa uznał, że ostateczne rozstrzygnięcie o legalności tej decyzji pozwoli ocenić prawidłowość decyzji organu wojewódzkiego w przedmiocie uwłaszczenia.

27 Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu skarżącego, ocena taka nie może być dokonana w toku postępowania uwłaszczeniowego, gdyż postępowanie to prowadzone jest w trybie zwykłym. Ocena legalności decyzji nr [...] z dnia [...] zaś może nastąpić tylko w trybie nadzorczym. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia jednocześnie postępowania w obydwu trybach. Ponadto odmienny jest zakres postępowania w obydwu trybach i właściwość organów.

28 Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił oba postanowienia.

29 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego S. J. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

30 – naruszenie przepisu art. 100 § 1 w zw. z art. 97 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ musi w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawrzeć wezwanie strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego,

31 – naruszenie przepisu art. 100 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie, że organ zawieszający postępowanie jest jednocześnie organem właściwym do wszczęcia postępowania nadzorczego, którego przeprowadzenie stanowi zagadnienie wstępne, co czyni niecelowym zobowiązywanie strony do wszczęcia postępowania w tym zakresie,

32 – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, przez przyjęcie, że niezawarcie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania wezwania strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi naruszenie przepisów skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia,

33 – nieuwzględnienie, że Minister Budownictwa jest organem właściwym do oceny legalności decyzji (zagadnienie wstępne), co czyni niecelowym wezwanie strony, a przez to nieuwzględnienie, że brak jest obowiązku działania na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. i brak naruszenia przepisów skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

34 Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

35 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 100 § 1 k.p.a. nie wymaga, aby równoczesne wystąpienie winno nastąpić wyłącznie w postanowieniu zawieszającym postępowanie. Nie istnieje więc iunctim pomiędzy art. 97 § 1 pkt 4 a art. 100 § 1 k.p.a. a art. 100 § 1 k.p.a. co do uwzględnienia kwestii objętych tymi przepisami wyłącznie w jednym orzeczeniu odnoszącym się do sprawy zawieszenia postępowania. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. zawiera łącznik czasowy tylko co do jednoczesności zawieszenia postępowania i wezwania strony, ale nie zawiera żadnej normy zobowiązującej do zamieszczenia tego w samej sentencji postanowienia.

36 Również literalna wykładnia przepisu dostarcza argumentu przeciwko argumentacji Sądu. Przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jak się wydaje użyte sformułowania jasno określają, że organ dokonuje dwóch różnych czynności – zawiesza postępowanie i występuje do sądu lub organu albo wzywa stronę do dokonania odpowiedniej czynności.

37 Ponadto skarżący zauważa, że organ który zawiesił postępowanie z własnej inicjatywy powinien podjąć stosowne działanie prowadzące do dokonania oceny prawnej decyzji nr [...] i nie było potrzeby dodatkowego zobowiązywania strony do wystąpienia do właściwego organu w tym zakresie, zwłaszcza że to Minister Budownictwa jest tym organem właściwym. Zastosowanie art. 100 § 1 k.p.a. w tej sprawie przez organ czynią zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 100 § 1 k.p.a. musiałby dojść do wniosku, że niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu elementów wynikających z art. 100 § 1 k.p.a. w żaden sposób nie stanowiło naruszenia prawa, gdyż może być wydane osobno. Ponadto nieuwzględnienie, że Minister Budownictwa jest organem nadzoru uprawnionym do oceny legalności decyzji nr [...], powoduje, że Sąd doszedł do błędnego wniosku, o obowiązku organu do zobowiązania strony do wystąpienia o wszczęcie odpowiedniego postępowania. Minister jako organ właściwy uprawniony jest do wszczęcia postępowania z urzędu.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

40 Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Poddane kontroli postanowienie Ministra Budownictwa zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec istnienia w postępowaniu uwłaszczeniowym zagadnienia prejudycjalnego w postaci legalności zarządu, ustanowionego decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektora [...].

42 Z podstawą prawną zawieszenia wiąże się przepis art. 100 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej równoczesne wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwanie strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Użyty w omawianym przepisie termin "równocześnie" oznacza, iż powinno to nastąpić jednocześnie z zawieszeniem postępowania. Należy więc przyjąć, iż organ może wystąpić z wnioskiem w odrębnym piśmie. Za taka możliwością przemawia zwłaszcza treść art. 100 § 2 k.p.a., który w sytuacji gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego stwarza możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący "główne" postępowanie administracyjne.

43 W przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa zawieszając postępowanie uwłaszczeniowe, bez zamieszczenia w postanowieniu wezwania, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a., bądź też stwierdzenia, iż sam rozstrzygnie kwestię prejudycjalną nie naruszył przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

44 Argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze zasługuje więc w pełni na aprobatę. Innymi słowy przepis art. 100 § 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie.

45 Istotą naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. i które jest podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu jest ustalenie, że gdyby nie było zarzucanego w postępowaniu administracyjnym naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

46 W tej sprawie wynik postępowania administracyjnego byłby taki sam, zaś niezamieszczone w postanowieniu wezwanie może być przedmiotem odrębnego aktu.

47 Z tych względów uchylając oba postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

48 Prowadziło to do uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.