Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., I OSK 3040/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., I OSK 3040/23

Sentencja

1 Dnia 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 202/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 202/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20023 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; "p.p.s.a") – oddalił skargę Gminy [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę - z mocy prawa -własności nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...], AM w obrębie [...].

3 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu – na zasadzie art.174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

4 - art. 61 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo wniosku złożonego przez stronę,

5 - art. 35 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że organ czyli Wojewoda Dolnośląski nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy czyli nie dopuścił się bezczynności

6 Mając powyższe na uwadze, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika wg norm przepisanych.

7 Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

8 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

11 Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowaniu w postaci: art. 61 § 3 oraz art. 35 § 3 k.p.a. i okazały się niezasadne. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało bowiem, iż wprawdzie Gmina [...] wystąpiła z opisaną na wstępie skargą na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, ale w niniejszym przypadku nie można było twierdzić, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nabycia przez Gminę [...] – z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: "ustawa komunalizacyjna" - własności nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] jako działka nr [...], AM 1 w obrębie [...].

12 W analizowanym stanie faktycznym, jak wskazał Sąd Wojewódzki, Gmina [...], pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r., poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych, wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ - z urzędu - postępowania w sprawie komunalizacji w/w nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 14 października 2022 r., skarżąca zwróciła się do Wojewody o potraktowanie jej pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. jako wniosku o wszczęcie tego postępowania a ponieważ Wojewoda nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, zdaniem skarżącej, należało uznać, że bieg terminów procesowych rozpoczął się z dniem 18 października 2022 r. (data wpływu pisma do organu) a to oznaczało, iż organ pozostawał w bezczynności.

13 Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki., stwierdzając, że nie doszło do wszczęcia wspomnianego wyżej postępowania w sprawie komunalizacji ani w dniu 11sierpnia 2017 r., ani w dniu 18 października 2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma Gminy z dnia 14 października 2022 r. Jak wyjaśnił bowiem Sąd I instancji, przepis art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, na który powoływała w skardze Gmina, stanowi, że Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio.

14 W związku z tym – jak wywodził Sąd – skoro nie było pomiędzy stronami sporu, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27.05.1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się - z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny, to tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą.

15 Wobec zatem tak ukształtowanego stanu prawnego Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie mogło zostać zawiązane bez woli Wojewody, nawet jeśli wniosek z dnia 11 sierpnia 2017 r. złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. Pismo z w/w daty należało bowiem potraktować jedynie jako wyraz oczekiwania Gminy wszczęcia w tym przypadku z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Pismo to wiec stanowiło tylko powiadomienie organu o okolicznościach, które - zdaniem jego autora - winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Pismo takie zaś – jak kontynuował Sąd I instancji - nie wiązało jednak organu w tym sensie, że nie skutkowało ono wszczęciem przez organ postępowania administracyjnego. Zasadą jest natomiast, że pierwszą czynnością w takiej sytuacji jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). W przypadku braku wystosowania takiego sformalizowanego zawiadomienia, datą wszczęcia postępowania z urzędu (jak przyjmuje się w orzecznictwie), jest dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjęta w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu.

16 Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie było więc w rozpatrywanym przypadku podstaw do wydawania postanawiania odmawiającego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem w dacie złożenia pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. ustawodawca nie przewidział możliwości wszczęcia postępowania w sprawie komunalizacji mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej) na wniosek Gminy, to nie występował obowiązek prawny do wydania przez Wojewodę postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, gdyż obowiązek taki istnieje jedynie wtedy, gdy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania wszczynanego na wniosek.

17 W ocenie Sądu Wojewódzkiego, charakteru pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r., zakwalifikowanego przez organ jako powiadomienie o okolicznościach, które powinny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu, nie zmieniła też zawarta w piśmie z dnia 14 października 2022 r. prośba Gminy o potraktowanie jej pisma z dnia

18 11 sierpnia 2017 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego.

19 W stanie prawnym, obowiązującym w dacie złożenia pisma z dnia 17 sierpnia 2017 r. nie była bowiem możliwa inna jego kwalifikacja. Nie było też – jak akcentował Sąd Wojewódzki - dopuszczalne mieszanie trybów wszczęcia postępowania. A zatem z tego powodu pisma z dnia 14 października 2022 r., w którym Gmina powoływała się na pismo złożone pięć lat wcześniej w innym stanie prawnym, nie można było potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania - w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Do wszczęcia postępowania na wniosek strony dochodzi bowiem tylko przez uzewnętrznienie w tym przedmiocie woli w sposób jednoznaczny a w związku z tym - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - pismo z dnia 14 października 2022 r. nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania wnioskowego z dniem wpływu tego pisma do organu, tj. w dniu 18 października 2022 r.

20 Za nieprawdziwe przy tym Sąd Wojewódzki ocenił twierdzenie autora skargi, że powołanie się przez Gminę na pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie, gdyż twierdzenie to pozostawało w oczywistej sprzeczności z jego treścią.

21 W rezultacie, skoro nie doszło w tym przypadku do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zarzucany w skardze stan bezczynności nie zaistniał.

22 W skardze kasacyjnej, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 61 § 3 oraz art. 35 § 3 k.p.a., skarżąca twierdziła, że nie zarzuca organowi, iż jego bezczynność wynikała z braku wszczęcia - z urzędu - postępowania na skutek złożonego przez nią pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r. a zarzut bezczynności miał w tym przypadku wynikać z faktu, iż – zdaniem skarżącej - postępowanie zostało wszczęte w dniu 18 października 2022 r., tj. w dniu doręczenia organowi pisma strony z dnia 14 października 2022 r. Odwołanie się w nim przez Gminę [...] do jej pisma z dnia 11 sierpnia 2017 r., przy którym przekazane zostały organowi oryginały dokumentacji dotyczącej nieruchomości, miało jedynie na celu wskazanie materiałów dowodowych do wykorzystania w sprawie. Wobec bowiem braku reakcji Wojewody w postaci wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania Gmina [...] uznała, że pismo z dnia 14 października 2022 r. wywołało zamierzony przez nią skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

23 Skarżąca podnosiło także, iż w dacie doręczenia pisma z dnia 14 października 2022 r nie obowiązywał już przepis art.17a ust.3 ustawy komunalizacyjnej, na podstawie którego postępowanie komunalizacyjne mogło być wszczęte jedynie z urzędu przez organ wojewódzki.

24 Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że skoro zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oznaczało to, iż wykładnia oraz zastosowanie prawa materialnego, dokonane przez Sąd Wojewódzki nie były w tym przypadku przez skarżącą kwestionowane. Zgodnie zaś z tą wykładnią prawa materialnego, do dnia 16 kwietnia 2020 r. (czyli do dnia obowiązywania art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej) nie było prawnej możliwości by postępowanie, prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy, mogło być wszczynane i prowadzone na wniosek gminy. Postępowanie to mogło być bowiem wszczynane tylko z urzędu. Z tego więc powodu pismo Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., skierowane do Wojewody Dolnośląskiego, nie mogło być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] z obrębu [...].

25 Dodać przy tym trzeba, że z treści omawianego pisma z dnia11 sierpnia 2017 r. wynika także wprost, iż wnosząc je skarżąca Gmina nie tyle chciała tym pismem zainicjować wszczęcie wspomnianego postępowania komunalizacyjnego a wnosiła je po to by organ wojewódzki tego rodzaju postępowanie wszczął z urzędu. W piśmie z dnia11 sierpnia 2017 r. wyraźnie bowiem czytamy, że Gmina [...] (cyt.): "...oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające...".

26 W świetle treści skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie sporne było, czy w/w pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r. mogło w dniu 18 października 2022 r. (a więc po upływie kilku lat od jego wniesienia) niejako "stać się" wnioskiem Gminy, wszczynającym postępowanie o stwierdzenie komunalizacji nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] z obrębu [...]. W dniu 18 października 2022 r. bowiem zostało doręczone organowi wojewódzkiemu kolejne pismo Gminy, datowane na dzień 14 października 2022 r. a odwołujące się do treści pisma z dnia 11 sierpnia 2017

27 W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja nie mogła mieć miejsca. Przede wszystkim nie jest bowiem w pełni czytelne, czego w dniu 18 października 2022 r. oczekiwała od organu Gmina.

28 W piśmie z dnia 14 października 2022 r., Gmina [...], wskazując na jej pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r., wnosiła o (cyt.): "potraktowanie ww. pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy..." W związku z tym nie bardzo jest wiadome, które pismo, wniesione przez Gminę do organu wojewódzkiego miałoby by stanowić wniosek wszczynający postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr [...] w obrębie [...]. Czy wnioskiem takim miało być pismo z dnia 14 października 2022 r. (a wcześniej przesłana organowi korespondencja miała stanowić tylko materiał dowodowy) czy też za wniosek taki miało być traktowane pismo Gminy z dnia 11 sierpnia 2017 r., dotąd mające inny charakter. W tym ostatnim jednakże przypadku nie była również oczywista data, od której pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r. miałoby stać się – zdaniem Gminy - wnioskiem strony, inicjującym postępowanie administracyjne. Data ta nie została bowiem przez stronę dokładnie wskazana.

29 Powyższe było zaś dodatkowo o tyle jeszcze bardziej skomplikowane, iż nawet w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skarżąca w czym innym (niż w skardze kasacyjnej) upatrywała bezczynność organu. O ile bowiem w skardze kasacyjnej - jej autor - twierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony inicjującego postępowanie administracyjne, o tyle w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżąca twierdziła m. in. iż (cyt.): ""w sprawie zarzuca się organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia z urzędu postępowania na skutek pisma z 11 sierpnia 2017 r.".

30 W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odnosząc zatem przepis ten do analizowanego stanu należy jednak uznać, że - w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – nie sposób stwierdzić, w jaki sposób przepis ten miałby w tym przypadku zastosować organ, skoro sama skarżąca w istocie rzeczy nie była zdecydowana co do tego, czego domagała się od organu.

31 Ponadto zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż obowiązująca procedura administracyjna nie dopuszcza mieszania (łączenia) w jednej i tej samej sprawie dwóch różnych trybów wszczynania postępowania administracyjnego. Postępowanie takie może się zatem toczyć albo jako postępowanie wszczęte z urzędu albo na wniosek.

32 Podkreślenia przy tym wymaga, że gmina – jako jednostka samorządu terytorialnego posiada zarówno wykwalifikowaną kadrę urzędniczą jak i dysponuje obsługą prawną. Trudno zatem w takim wypadku wymagać, aby to organ administracyjny miał "naprowadzać" niejako skarżącą Gminę na dokonanie wyboru właściwych regulacji prawnych, a z których Gmina winna w niniejszym stanie faktycznym skorzystać. Nic nie stało także na przeszkodzie by Gmina w sposób dokładny sprecyzowała swoje stanowisko. Brak jednak zdecydowania w tym względzie oraz brak owej precyzji w wyrażeniu woli skutkował tym, że wspomniany zarzut oparty na art. 61 § 3 k.p.a. ,nie mógł być uznany za zasadny.

33 Konsekwencją w/w poglądu było zaś to, iż także zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., nie miał skuteczności prawnej. W myśl bowiem tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Skoro jednak postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte (bo brak było ku temu podstaw), to nie można było postawić organowi zarzutu, że przekroczył w/w terminy w rozpoznawaniu sprawy.

34 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.