Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., I OSK 2928/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., I OSK 2928/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 739/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 739/16) oddalił skargę Gminy [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Decyzją z [...] lutego 1984 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości [...].

5 Decyzją z [...] stycznia 1992 r. Wojewoda Krakowski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości [...].

6 Decyzją z [...] października 2012 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji z [...] lutego 1984 r. Skargę na decyzję z [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem z 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 620/13, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 857/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.

7 Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 1992 r. złożyli: K. M., H. A., A. M., B. D., E. L. oraz J. D.– następcy prawni byłego właściciela nieruchomości.

8 Decyzją z [...] września 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. Jak wskazał organ, w karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji z [...] stycznia 1992 r. nie powołano dokumentu, na mocy którego Skarb Państwa został uznany za właściciela działki. Widnieje w niej natomiast numer księgi wieczystej, z wypisów której wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki była decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1989 r. przekazująca w zarząd odpłatnie na czas nieokreślony [...] przedmiotową nieruchomości. Zdaniem Ministra ww. decyzja z [...] maja 1989 r. nie mogła jednak stanowić podstawy nabycia tytułu własności działki przez Skarb Państwa, ponadto została uchylona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1990 r. Minister zwrócił również uwagę na skutki stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lutego 1984 r., konkludując, że skoro Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości to decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

9 Decyzją z [...] marca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji mocą której Skarb Państwa nabył nieruchomość wywołało skutki prawne ex tunc, tzn. od chwili jej wydania, co spowodowało restitutio in integrum tj. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przyjął, że powołany przez Prezydenta Miasta Krakowa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, odnoszący się do przepisu art. 156 § 2 K.p.a., nie mógł mieć zastosowania, a zatem upływ czasu jaki nastąpił od chwili wydania kwestionowanej decyzji nie wyłączał możliwości stwierdzenia jej nieważności.

10 Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę Miejską [...] oraz Skarb Państwa, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. W jej uzasadnieniu podzielił pogląd organu, że stwierdzenie nieważności decyzji z 27 lutego 1984 r. wywołało skutek ex tunc powodujący przywrócenie stanu poprzedniego. Zwrócił jednak uwagę, że w treści unieważnionej decyzji zawarto następujące stwierdzenie: "Równocześnie unieważnia się decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1983 r.", a zatem, jak argumentował Prezydent, z powyższego należy wnioskować, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r. jest przywrócenie do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1983 r. nr [...] oraz powrót do stanu prawnego powstałego wskutek ustatecznienia się tej decyzji, co oznacza, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości, ale na podstawie innej tj. opisanej decyzji z [...] listopada 1983 r. W dalszej części skargi Prezydent zakwestionował stanowisko organu co do niemożności zastosowania w rozpoznawanej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. odnoszącego się do art. 156 § 2 K.p.a.

11 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

12 Jak wynika z akt sprawy na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik uczestników postępowania K. M., H. A., A. M., B. D., E. L. i J. D. poinformował, że decyzja, o której mowa w skardze z 18 listopada 1983 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 1984 r. o numerze [...]. Złożył jej poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię i wniósł o przeprowadzenie z niej dowodu w przypadku gdy sąd uzna to za niezbędne.

13 Sąd pierwszej instancji postanowieniem wydanym na rozprawie dopuścił dowód z ww. dokumentu. Jednocześnie Sąd odroczył ogłoszenie wyroku w sprawie w celu umożliwienia stronie skarżącej ustosunkowania się do przedłożonego dokumentu.

14 W piśmie z 22 sierpnia 2016 r. skarżący poinformował, że wystąpił do Archiwum Narodowego [...] oraz [...] Urzędu Miasta [...] z prośbą o przeprowadzenie kwerendy celem odszukania akt postępowania zakończonego jej wydaniem oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. [...] poinformował o braku dokumentacji. Jednocześnie organ wskazał, że z korespondencji prowadzonej w 2010 r. na temat akt dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r. wynika, że za zgodą Archiwum Państwowego (zgoda nr [...]) dokumentacja ta w związku z upływem okresu jej przechowywania została wybrakowana. Prezydent poinformował, że pomimo prób podjęcia niezwłocznie czynności mających na celu wyjaśnienie ostatecznego charakteru postępowania zakończonego ww. decyzją – przedłożoną na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. – nie jest obecnie w stanie ustalić czy przedmiotowa decyzja jest w obrocie prawnym.

15 W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] lutego 1984 r. mocą której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości A. D. decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, że wprawdzie zawarte w ostatnim akapicie decyzji z [...] lutego 1984 r. stwierdzenie ("Równocześnie unieważnia się decyzję Urzędu Dzielnicowego [...]) wskazuje na przywrócenie do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1983 r., co oznacza, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości, ale na innej podstawie, tym niemniej z przedłożonej na rozprawie przez pełnomocnika uczestników decyzji wynika, że i ta została wyeliminowana z obrotu. Strona skarżąca zaś w zakreślonym terminie nie przedstawiła dowodu świadczącego, że decyzja z [...] lipca 1984 r. została uchylona.

16 Analizując z kolei wpływ na sprawę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt 46/13, Sąd pierwszej instancji zauważył, że zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Wyrok ten w ocenie Sądu ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazywał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że wyrok nie przesądził, jaki termin ma być brany pod uwagę jak i nie dał wskazówek dla organów prawa do jego ustalenia. Poprawienie tego stanu prawnego należy do ustawodawcy. Tym samym zdaniem Sądu, analizowany wyrok Trybunału nie zmienił sytuacji skarżących powołujących się na znaczny upływ czasu, bowiem muszą oni czekać na rozwiązania ustawowe.

17 Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta [...] w imieniu zarówno Gminy [...], jak i Skarbu Państwa i zaskarżając go w całości zarzucił:

19 - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

20 1. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podczas gdy organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną w art. 7 K.p.a.,

21 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, takich przepisów prawa procesowego jak: art. 7, 6, 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

22 3. art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów bądź też w związku z brakiem dokumentów rozstrzygających w sposób jednoznaczny czy przedłożona decyzja jest czy nie jest w obrocie – uchylenie zaskarżonej decyzji,

23 4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015 r., poz. 702),

24 5. art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie,

25 6. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że od daty wydania przez Wojewodę Krakowskiego decyzji z [...] stycznia 1992 r., nie upłynął znaczny upływ czasu, podczas gdy od daty wydania powołanego orzeczenia upłynęły 24 lata, co winno być uznane przez Sąd jako znaczny upływ czasu.

26 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

27 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokonana przez Sąd interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. prowadzi do powstania sytuacji niezgodnej z literą prawa. Podniesiono też, że siedmiodniowy termin wyznaczony przez Sąd na ustosunkowanie się do złożonej przez uczestników decyzji nie był wystarczający do zweryfikowania czy nie została ona wyeliminowana z obrotu. W ocenie skarżących kasacyjnie okoliczność ta winna przemawiać na ich korzyść i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i wydanych decyzji. Argumentowano, że "skoro na tak późnym etapie postępowania przedłożona zostaje rzeczona decyzja, która nadto nie mogła zostać poddana ocenie w sposób jednoznaczny, czy nadal jest w obrocie czy nie, Sąd winien był przy uwzględnieniu zarzutu art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ tudzież przy uwzględnieniu faktu pojawienia się nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję – uchylić decyzję". Zdaniem skarżących prawidłowym działaniem Sądu – wobec przedstawionej przez uczestników decyzji z [...] lipca 1984 r. - powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia czy decyzja ta nie została zaskarżona przez stronę, albowiem z obowiązujących w chwili jej wydania przepisów wynika, że przysługiwało od niej odwołanie. Podkreślono, że to nie na stronie, lecz na organie ciąży obowiązek dokładnego zbadania sprawy.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

30 Kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 §.p.s.a. gdyż to na tym przepisie strona skarżąca opiera dalsze zarzuty uchybienia przepisom art. 7 i 6 i 77 § 1 K.p.a. Zarzut ten jednak nie jest zasadny. Treść art. 106 § 3 §.p.s.a. uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu z dokumentu zarówno z urzędu lub na wniosek stron "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z okoliczności sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że decyzja z [...] lutego 1984 r. stanowiąca podstawę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa została wyeliminowana z obrotu i to ustalenie z kolei stało się podstawą przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy zauważyć, że pomimo iż postępowanie administracyjne trwało kilka lat (od 2013 r.) strona skarżąca nigdy nie podnosiła w nim, że stała się właścicielem nieruchomości na podstawie innej decyzji administracyjnej niż decyzja z [...] lutego 1984 r. w szczególności zaś nie twierdziła, że tytuł Skarbu Państwa znajduje podstawę we wcześniejszej decyzji z [...] listopada 1983 r., o której wzmiankuje decyzja z [...] lutego 1984 r. ("równocześnie unieważnia się decyzję (...) z [...].XI.1983 r.). Decyzji tej w ogóle nie ma w aktach sprawy. Dodatkowo decyzja z [...] lutego 1984 r. stwierdzająca nabycie nieruchomości "stanowiącej masę spadkową po A. D." była decyzją wydaną w trybie zwykłym, a zatem już tylko z tego względu, wątpliwe jest czy mogła ona stwierdzać nieważność innej decyzji jednym stwierdzeniem zawartym pod rozstrzygnięciem, uzasadnieniem, a nawet tak zwanym rozdzielnikiem, decyzji z [...] lutego 1984 r. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że argument o tym, że Skarb Państwa nabył własność nieruchomości ale na podstawie innej decyzji niż decyzja z [...] lutego 1984 r. jak ustalił organ to argument, którego strona skarżąca użyła dopiero w skardze, chcąc podważyć prawidłowość ustalenia organu, przy czym ani nie przedłożyła tej decyzji do akt sprawy sądowoadministracyjnej, ani dokładnie nie wyjaśniła jaka jest jej treść. Stąd nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości strony skarżącej fakt, że decyzja z [...] lipca 1984 r. została złożona przez uczestników dopiero na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 17 sierpnia 2016 r. Została ona złożona wyłącznie w odpowiedzi na twierdzenia skargi. Stąd nie sposób czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że weryfikując stan faktyczny ustalony przez organy nie dostrzegł, że pominęły one ewentualną możliwość nabycia tytułu własności przez Skarb Państwa ale na innej niż decyzja z [...] lutego 1984 r. podstawie. Tym bardziej nie można zarzucić organom naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd prawidłowo w okolicznościach sprawy zastosował art. 106 § 3 § P.p.s.a., dopuszczając dowód z dokumentu przedstawionego przez uczestników i umożliwiając stronie skarżącej wypowiedzenie się na jego temat. Owszem, złożony dokument to decyzja pierwszoinstancyjna, a zatem co do zasady przysługiwało od niej odwołanie, ale nie ma jakichkolwiek podstaw sądzić, że zostało ono wniesione. Strona skarżąca nie tylko że nie twierdziła że zostało ono wniesione, ale też nie wyjaśniła kto wówczas w imieniu Skarbu Państwa i czy w ogóle mógł to uczynić. Ograniczyła się jedynie do wyjaśnienia, że nie udało jej się w tak krótkim czasie dokonać właściwej kwerendy, a z dokumentów z 2010 r. wskazanych w piśmie wynika, że dokumentacja dotycząca decyzji z [...] lutego 1984 r. została wybrakowana. Skoro wybrakowana została dokumentacja związana z tą ostatnią decyzją, to logiczne jest, że podobnie postąpiono z dokumentacją dotyczącą wcześniejszej decyzji z [...] listopada 1983 r. W każdym razie stanowisko strony skarżącej zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. (k. 38-39 akt) nie mogło podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i powodować jego uchylenia wraz z uchyleniem decyzji organów z zaleceniem im zbadania czy przypadkiem od decyzji z [...] lipca 1984 r. nie wniesiono odwołania. Skoro nie wie tego sama strona skarżąca (reprezentująca również Skarb Państwa) czyli jedyna, która teoretycznie mogła być zainteresowana we wniesieniu odwołania i przy założeniu, że ówczesne ustawodawstwo, doktryna i orzecznictwo stwarzało Skarbowi Państwa taką możliwość, to trudno oczekiwać, że ustali to Minister. W tych okolicznościach nie sposób podzielić twierdzeń skarżących kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji uchybił normom zawartym w art. 106 § 3 P.p.s.a., a w konsekwencji też, że naruszył pozostałe przepisy postępowania wymienione w podstawach skargi kasacyjnej.

31 Nie podlegała uwzględnieniu również argumentacja dotycząca wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. na okoliczności niniejszej sprawy. Kwestię tę szeroko analizował tak Sąd pierwszej instancji i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również doczekała się ona wielu analiz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym też zakresie podzielić należało stanowisko, że przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "(z)aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak w ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Podobnie, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność – jak wykazano w stanie faktycznym sprawy – Skarb Państwa uzyskał wadliwie.

32 Z przyczyn powyżej wskazanych nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. (zarzut 4 i 6) oraz naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (zarzut 5).

33 Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a