Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OSK 2733/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OSK 2733/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 577/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 577/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty uposażenia i innych należności.

3 W jego uzasadnieniu Sąd podał, że Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku ppłk. rez. J. K. z dnia 23 marca 2003 r., z uwzględnieniem modyfikacji dokonanej w pismach oznaczonych datą 8 czerwca 2011 r. oraz 9 sierpnia 2011 r., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie wypłaty ppłk. rez. J. K. różnicy pomiędzy kwotą uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-12, a kwotą uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego otrzymywaną przez wnioskodawcę, według grupy uposażenia U-13, w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. Minister wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że sprawa uposażenia należnego oficerowi po dniu 1 stycznia 1999 r. została rozstrzygnięta prawomocną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w której to decyzji stwierdzono m.in., że od dnia 1 stycznia 1999 r. przysługuje mu uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia U-13. Jednocześnie w decyzji tej wskazano, że sprawa nagród rocznych, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu.

4 J. K. w dniu 7 października 2011 r. złożył wniosek o jej uzupełnienie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia odnośnie pozostałych żądanych przez niego należności pieniężnych.

5 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej uzupełnił ww. decyzję w ten sposób, że odmówił przyznania J. K. różnicy pomiędzy kwotą nagród rocznych za 1999 r., za 2000 r. i za 2001 r., odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a kwotą tych należności faktycznie otrzymanych. Różnica ta miała wynikać z przyjęcia do podstawy ich obliczenia uposażenia zasadniczego w wyższej kwocie, przewidzianej dla grupy uposażenia U-12. Wskazano, że skoro nie wydano rozstrzygnięcia o zmianie wysokości uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego, to tym samym nie można zmienić podstawy wymiaru tych należności pieniężnych.

6 J. K. w dniu 19 grudnia 2011r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r., nr [...], podnosząc, iż nie pełnił zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym zaszeregowanym do grupy uposażenia U-13, zatem wypłata uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego według tej grupy uposażenia nie miała uzasadnienia.

7 Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z pkt 1 ppkt 1 lit. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 05 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podtrzymał bowiem stanowisko, iż sprawa wysokości uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego przysługującego oficerowi w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 stycznia 2001 r. została rozstrzygnięta prawomocną decyzją MSWiA nr [...], z dnia [...] września 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją MSWiA nr [...], z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja ta przesądziła, że we wskazanym okresie strona pełniła zawodową służbę wojskową na stanowisku starszego oficera w wydziale planowania i analiz ochronnych w oddziale planowania i organizacji działań ochronnych w JW Nr [...] – [...]. Na zajmowanym stanowisku oficerowi przysługiwało uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego według grupy uposażenia U-13 (z zachowaniem stawki uposażenia zasadniczego, przewidzianej dla grupy uposażenia U-12). Oceniając legalność tych decyzji WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 522/05, oddalił skargę J. K., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1038/05. W kontekście wywodów dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, na wysokość należnego J. K. uposażenia nie miał wpływu fakt nieobjęcia stanowiska służbowego zaszeregowanego do grupy uposażenia U-13. Zdaniem tego Sądu istotne jest to, że oficer pod dniu 1 stycznia 1999 r. nie pozostawał bez przydziału służbowego, co oznacza, że nie mógł nadal otrzymywać uposażenia na podstawie art. 36 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy. Dlatego też w niniejszej sprawie nie ma znaczenia wynik sprawy dotyczącej sprostowania zaświadczenia o przebiegu służby. Organ zaznaczył, że WSA w Warszawie jednoznacznie przesądził o tym, że w przypadku oficera nie można mówić o niedopłacie uposażenia w okresie przypadającym pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 31 stycznia 2001 r., a NSA uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy oficer objął obowiązki służbowe na stanowisku służbowym zaszeregowanym do grupy uposażenia U-13. Istotne w sprawie jest bowiem to, że względem oficera została wydana decyzja o wyznaczeniu na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy uposażenia U-13, co oznaczało utratę przez niego statusu żołnierza zawodowego pozostającego bez przydziału służbowego, o którym mowa w art. 36 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy. W związku z powyższym Minister uznał, że nie może zakończyć sprawy decyzją merytoryczną. Zaznaczył, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną zamyka organowi administracji drogę do wydania decyzji merytorycznej w tym samym przedmiocie, ze względu na ocenę prawną zawartą w wyroku. W związku z brakiem prawnych możliwości prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości przysługującego J. K. uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 2001 r. postępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W sprawie zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą, która była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji i poddanej ocenie legalności sądów administracyjnych. Organ odnosząc się do sprawy odmowy przyznania wyższych kwot nagród rocznych, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy podkreślił, że w sprawach tych nie zapadły ostateczne rozstrzygnięcia. W związku z tym nie ma przeszkód do wydania w tym zakresie orzeczenia merytorycznego. Sprawa wysokości uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego została już ostatecznie rozstrzygnięta. Nie doszło więc do zaniżenia wypłaconych kwot tych należności, co uprawniałoby J. K. do żądania wypłaty różnicy wraz z odsetkami ustawowymi. Ponieważ w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zmieniono wysokości należnego J. K. uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego, to nie ma też podstawy do zmiany wysokości wypłacanych oficerowi ww. należności pieniężnych. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że nagrody roczne, odprawa oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostały wypłacone w prawidłowej wysokości. Organ ustalający ich wysokość nie mógł przyjąć jako podstawy ich obliczenia innego uposażenia niż ukształtowanego ostatecznymi rozstrzygnięciami wydanymi w odrębnych postępowaniach. Podniósł, iż ustalając wysokość uposażenia stanowiącego podstawę obliczenia żądanych należności pieniężnych nie można więc przyjąć innej grupy uposażenia. Wyjaśnił, że w postępowaniu o przyznanie nagród rocznych, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie rozstrzyga się o wysokości poszczególnych składników uposażenia, stanowiącego podstawę ich obliczenia. Składniki te są bowiem ustalane w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

8 Pismem z dnia 25 lutego 2012 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie:

9 1) w zakresie oddalającym żądanie przyznania należności, o których mowa w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., uzupełniającym decyzję MON nr [...] z dnia [...] września 2011 r., czyli dodatków do uposażenia:

10 a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 K.p.a., poprzez niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie wadliwego założenia, że sprawa wysokości uposażenia według grupy uposażenia została ostatecznie rozstrzygnięta, co z kolei rzekomo uniemożliwia uwzględnienie grupy uposażenia U-12 w nagrodach rocznych, odprawie oraz w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11 b) art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694), art. 7 ust. 2 tej ustawy w związku z przepisami § 45 ust. 1 i § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie ocen prawnych prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 967/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt SA/Wa 1543/09, a także wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 757/07, wydanym w wykonaniu postanowienia NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 466/07, co miało wpływ na wynik sprawy;

12 2) w zakresie umarzającym postępowanie: art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 171 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się niedostrzeżeniem, że stronami w postępowaniach zakończonych decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wyrokiem WSA w Warszawie oraz NSA był skarżący i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Minister Obrony Narodowej.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w motywach zaskarżonego obecnie wyroku podniósł, że skoro w obrocie prawnym istniała decyzja regulująca wysokość uposażenia przysługującego skarżącemu za okres objęty omawianym wnioskiem na poziomie grupy U-13 (z dnia [...] września 2004 r.), to za bezprzedmiotowe należało uznać żądanie zawarte we wniosku strony z dnia 23 marca 2003 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Nie istniała zatem różnica pomiędzy uposażeniem otrzymywanym przez żołnierza, a uposażeniem wynikającym z decyzji ustalającej wysokość tego uposażenia. Jedno i drugie uposażenie odpowiadało bowiem zaszeregowaniu do grupy U-13. Powyższe prowadzi też do wniosku, iż organ zasadnie odmówił wypłaty żołnierzowi kwoty różnicy pomiędzy kwotą nagród rocznych za 1999 r., 2000 r. i 2001 r., odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a kwotą tych należności faktycznie otrzymanych. Wobec treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r., w którym to rozstrzygnięciu stwierdzono, że oficerowi przysługuje uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia U-13, różnica taka bowiem nie istniała. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje zarzut skargi, iż strona nie objęła stanowiska zaszeregowanego do grupy uposażenia U-13. W zakresie tej problematyki wypowiedział się już bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1038/05, które to rozstrzygnięcie ma moc wiążącą. Sąd w tym wyroku wskazał, iż na wysokość należnego skarżącemu uposażenia nie miał wpływu fakt nieobjęcia stanowiska służbowego zaszeregowanego do grupy uposażenia U-13, bowiem istotne było to, że strona po 1 stycznia 1999 r. nie pozostawała bez przydziału służbowego. W świetle powyższego wyroku, nie doszło więc do naruszenia art. 36 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również uzasadnienia zarzut kierowany do organu, iż ten niezasadnie dopatrzył się istnienia powagi rzeczy osądzonej powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych weryfikujących decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2004 r. Powyższe rozstrzygnięcia nie spowodowały bowiem zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie. Sprawiły one jedynie, iż decyzja z dnia [...] września 2004 r. nabyła przymiot prawomocności, a więc bezprzedmiotowym stało się ustalanie przez organ kwestii rozstrzygniętych już istniejącą w obrocie prawnym decyzją. Sąd I instancji wskazał również, że przyjmując nawet, iż organ zamiast umarzać postępowanie winien rozstrzygnąć przedmiotową kwestię merytorycznie, to tego typu uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organ przesądził bowiem, iż za sporny okres strona otrzymywała uposażenie w wysokości zgodnej z tą, jaka została ustalona w prawomocnej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. Tym samym, nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 145 § 1 P.p.s.a., uzasadniająca uchylenie skarżonej decyzji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając go w całości i wskazując na podstawy:

16 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

17 a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), przez zastosowanie przy kontroli zaskarżonego postanowienia innego kryterium niż kryterium zgodności z prawem,

18 b) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy,

19 c) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, niezależnie do podniesionych w skardze zarzutów;

20 d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

21 - przedstawienie zarzutów skargi ujętych jedynie w jej petitum, w dodatku w sposób niepełny, z pominięciem istotnych zarzutów znajdujących w dalszej części skargi, np. na jej str. 2 i następnych;

22 - niedostrzeżenie błędów w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego i prawnego przez organ, który: nie dokonał oceny rozkazów dziennych dowódcy jednostki wojskowej, nie uwzględnił konsekwencji prawnych z faktu likwidacji przez nowy etat dotychczas zajmowanego stanowiska przez skarżącego; nowych naliczeń dokonanych przez dowódcę likwidatora NJW MSW i A, przyjmując za organem błędne założenie, że kształtowanie uprawnień żołnierza zawodowego do uposażenia następuje w drodze decyzji administracyjnej;

23 - nierozpatrzenie istotnych zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w jej uzasadnieniu;

24 e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje naruszały przepisy prawa materialnego i procesowego;

25 II. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów § 45 ust. 1 i § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z przepisami artykułów: 7 ust. 2, 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz w związku z przepisami § 5 pkt 2 i § 15 ust. 1 zarządzenia nr 10 Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 marca 1993 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy, przez ich niezastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

26 W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

27 W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro kwestie należnych J. K. nagród rocznych, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i odprawy nie były rozstrzygane w żadnej wcześniejszej decyzji ani w żadnym wyroku, to już w punkcie wyjścia Sąd I instancji popełnił błąd, bo decyzja z [...] września 2004 r. nie regulowała (i regulować nie mogła) materii uposażenia należnego skarżącemu za okres objęty wnioskiem, gdyż wykraczałaby poza jego żądanie. Ponadto o tym, jakie uposażenie jest należne nie może rozstrzygać żadna decyzja, gdyż jest to materia przekazana do unormowania w rozkazie dziennym w przedmiocie objęcia ostatniego stanowiska służbowego w ściśle określonym dniu. Taki rozkaz został wydany i funkcjonuje w obrocie prawnym. Do kontroli legalności zaskarżonych decyzji powinna być zastosowana norma prawa wyrażona w przepisie § 5 pkt 2 zarządzenia nr 10 Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 marca 1993 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy, normująca warunki zmiany uposażenia według stanowiska służbowego. Wynika zeń, że dniem powstania okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy w zakresie zmiany uposażenia według stanowiska służbowego - jest dzień objęcia nowego stanowiska, stwierdzony w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko. Skarżący kasacyjnie podniósł dalej, iż zaskarżony wyrok wydany został na podstawie niekompletnych akt sprawy, w których nie było odpisów rozkazów dziennych dowódcy JW. Nr [...] - [...] o objęciu ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego z grupą uposażenia U -12 oraz dokumentów, na podstawie których dowódca - likwidator NJW MSW dokonał dodatkowej wypłaty przedmiotowych należności wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej do dnia zapłaty. Również w aktach personalnych nie ma odpisów dokumentów, na podstawie których ustala się grupę uposażenia należnego stosownie do przepisów prawa materialnego. Ponadto Sąd I instancji nie rozpatrzył z urzędu istotnych okoliczności, o których nie wiedziała strona składając skargę. W dacie jej sporządzania nie wiadomo było, że do akt sprawy nie będą włączone rozkazy dzienne dowódcy JW. Nr [...]-[...] o objęciu ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego. Poza tym nie rozważył przesłanek odstąpienia od zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2006 r. oceny prawnej w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy był inny. Nieuwzględnione zostały bowiem rozkazy dzienne, którymi Naczelny Sąd Administracyjny także nie dysponował. Wobec tego, w sytuacji gdy stan faktyczny w nowej sprawie byłby inny, a tak byłoby gdyby ustalono treść rozkazów dziennych oraz uwzględniono fakt likwidacji stanowiska służbowego w nowym etacie, oceny prawne wyrażone w przywołanym wyroku utraciłyby swój wiążący charakter. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie wyprowadził konsekwencji prawnych z faktu likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego. Zatem przywołany wyrok NSA winien być interpretowany w zgodzie z Konstytucją. Kolejnymi istotnymi zarzutami, do których nie ustosunkował się Sąd I instancji, są:

28 decyzja MSWiA miała jedynie charakter informacyjny o dokonanych wypłatach uposażenia za pewien okres czasu (jest swoistą odmianą zaświadczenia). Nie ma podstaw do podważania tych informacji (fakty w niej podane co do dokonanych wypłat - są prawidłowe). Jak podał skarżący w tamtym postępowaniu nie żądał on uwzględnienia rozkazów dziennych dowódcy JW. Nr [...], gdyż został on wprowadzony w błąd przez organ wojskowy, że jeżeli złoży odrębny wniosek, to ad personam przyznana mu zostanie grupa uposażenia U-12 (p. pouczenie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r., że rozstrzygnięcie w zakresie grupy uposażenia wymaga indywidualnego wystąpienia żołnierza oraz że jest odrębną sprawą);

29 skutków prawnych przyrzeczenia publicznego, bo taki ma w ocenie skarżącego charakter pouczenie o możliwości rozważenia zachowania grupy U-12, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o uposażeniu w związku z przepisem § 15 ust. 1 zarządzenia MON nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu. Wskazał, że zarówno zwolnienie ze stanowiska, jak i wyznaczanie następowało w sytuacji wprowadzenia nowego etatu, który likwidował dotychczas zajmowane przez skarżącego stanowisko służbowe. Skoro w decyzji personalnej nie można było rozstrzygać o zachowaniu grupy, to oznacza, że jest to odrębna sprawa administracyjna. Decyzja o grupie uposażenia ma samodzielny byt prawny oraz stanowi odrębną sprawę administracyjną;

30 - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2006 r. miałby zastosowanie i wiązałby tylko wówczas, gdyby jego przedmiot i podstawa faktyczna były tożsame z roszczeniami zgłoszonymi przez skarżącego w niniejszej sprawie. Taka sytuacja jednakże nie wystąpiła. Nie ma tu znaczenia, że skarżący nawiązuje do tego samego stosunku prawnego w sytuacji, gdy jego żądania zgłoszone w niniejszym postępowaniu nie były przedmiotem osądu. Skarżący wskazał, że ostatecznie złożył zmodyfikowany wniosek (dotyczący m.in. zachowania grupy U-12) do innego organu niż w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem, wydanym na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o uposażeniu (zachowanie dotychczasowej stawki uposażenia). Są to dwie wykluczające się instytucje prawne o całkowicie innym przedmiocie;

31 - Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów wskazanych już w pierwszych zdaniach uzasadnienia skargi, że organ odstąpił od kryterium ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego służącego do obliczania podstawy należności określonych w art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz pominął treść art. 7 ust. 2 tej ustawy, która to norma prawna odwołuje się do faktów (data objęcia stanowiska służbowego) i przepisów prawa, a nie do decyzji personalnych o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, które nie określają daty objęcia stanowiska służbowego.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się podnieść, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych.

34 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

35 Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

36 Trzeba przy tym wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli instancyjnej uczyniono wyrok oddalający skargę od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne co do uposażenia zasadniczego i odmawiającej uwzględnienia żądania co do dodatkowych należności. Owe należności są pochodną uposażenia zasadniczego, stąd kwestia uposażenia wiąże rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie. Przeto zaakceptowanie stanowiska o trafności umorzenia postępowania, wyłącza dopuszczalność badania kwestii merytorycznych w tym zakresie, natomiast mogą one być badane co do dodatkowych należności, wszak z powyższym zastrzeżeniem.

37 Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym ostatnim wypadku chodzi o tożsamość spraw wyrażającą się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej, oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. W niniejszej sprawie wyrażono pogląd, wedle którego sprawa w zakresie różnicy uposażenia skarżącego kasacyjnie została już ostatecznie załatwiona, toteż brak jest podstaw do ponownego jej rozpatrzenia. W istocie bowiem w takim wypadku wydana decyzja w nowej sprawie dotknięta byłaby, po myśli art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., wadą nieważności. Słuszności tego stanowiska Sądu meriti skarga kasacyjna nie zdołała zwalczyć. Przede wszystkim z tego powodu, że wyraźnie nie zaczepiła wspomnianej normy prawa procesowego. W tym zakresie przedstawiła jedynie w petitum zarzut uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 151 P.p.s.a., natomiast w uzasadnieniu tego środka eksponowała okoliczności braku tożsamości spraw poprzez wskazanie na różny stan faktyczny oraz na odmienne organy orzekające w obu sprawach. Jakkolwiek uczyniła to w innym kontekście, to jednak Sąd Kasacyjny jest zobligowany do ustosunkowania się do tych wywodów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że istotna jest tu tożsamość spraw administracyjnych, nie zaś sądowoadministracyjnych. Jeśli chodzi o stronę podmiotową obu postępowań, tj. obecnego i zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., to w przekonaniu obecnego składu Sądu istnieje tożsamość spraw, albowiem ta sama jest strona, zaś organ – mimo rzeczywiście odmienności w obu przypadkach – w istocie winien też zostać tak oceniony. Nie ma znaczenia bowiem dla tej kwestii zmiana właściwości organu czy zmiana jego nazwy, jeśli w istocie każdy z nich w ramach swoich kompetencji legitymował się uprawnieniem do orzekania w tej samej materii i w tej materii orzekał. W tym wypadku znaczenie ma ciągłość organu administracyjnego jako takiego, z akcentem na przedmiot poddanej jego właściwości sprawy i jego funkcjonalną działalność. Tak przyjmuje się w judykaturze (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 864/10, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co się zaś tyczy kwestii przedmiotowej, to substratem obu spraw jest ta sama kwestia, co nie budzi chyba sporu. W sferze prawa materialnego również bezspornie istnieje tożsamość obu spraw, bo nie uległ on zmianie, a oba żądania oparte zostały na tych samych przepisach. Skarżący kasacyjnie dowodzi zmiany stanu faktycznego. Jednakowoż czyni to nieuzasadnienie. Eksponuje bowiem okoliczności, które istniały w datach orzekania w obu sprawach, wywodząc że poprzednio nie były one brane pod uwagę. Nie jest to okoliczność mogąca prowadzić do skutecznego podważenia konkluzji o tożsamości stanu faktycznego, ani uzasadniać zarzutu braku podstaw do umorzenia postępowania. Trzeba bowiem założyć, że zarówno organy, jak i wypowiadające się w sprawach sądy administracyjne orzekając miały na uwadze wszystkie okoliczności faktyczne i rozważyły całokształt okoliczności sprawy. Obowiązek działania w tym zakresie z urzędu wynika odpowiednio z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby nie doszło do jego prawidłowego zrealizowania. W tym stanie rzeczy zasadnie oddalono skargę na decyzję o umorzeniu postępowania, przeto Sąd meriti nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., niezależnie do tego, że w zasadzie nie mogą one stanowić samodzielnej przesłanki zaskarżenia. Swoje stanowisko przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku, które zawierają wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Wskazane w skardze kasacyjnej jako pominięte przezeń składniki uzasadnienia tegoż wyroku bądź nie są objęte ustawowym wymogiem (zarzuty skargi, które winny odpowiadać dyrektywie zwięzłości, zresztą brak ich przytoczenia nie oznacza jeszcze pominięcia w toku analizy legalności aktu), bądź nie miały znaczenia dla sprawy, zatem nie musiały być rozważane (niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, nierozpatrzenie istotnych zarzutów skargi, które nie wiązały się z przesłankami umorzenia postępowania). Jak to bowiem wyżej wskazano Sąd oceniał zasadność umorzenia postępowania administracyjnego, a więc zagadnienie tożsamości spraw, a nie całokształt okoliczności związanych z żądaniem skarżącego, zwłaszcza w kontekście merytorycznej jego słuszności. Tym samym chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 134 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się również uchybienia przepisom art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu, zgodnie z przepisanymi regułami, a to czy uczynił to zasadnie, nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych. Z tej przyczyny nie doszło w postępowaniu do merytorycznego badania żądania skarżącego obejmującego uposażenie. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko akceptuje. W konsekwencji czego podniesione obszernie w skardze kasacyjnej zarzuty należące do tej kategorii nie podlegały również ocenie w postępowaniu kasacyjnym.

38 Skutkiem trafnego oddalenia skargi od decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie, prawidłowo ocenił Sąd I instancji legalność odmowy przyznania dodatków do uposażenia. Te bowiem wynikają z wysokości uposażenia, stąd niezmienione uposażenie nie mogło doprowadzić do zmiany wysokości pozostałych należności. Zatem skoro oba elementy zostały wypłacone w poprawnej wysokości, ta konkluzja jawi się jako trafna. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne w tej materii nie mogły odnieść skutku.

39 Na koniec godzi się wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że wyroki sądów mogą podlegać wykładni i to prokonstytucyjnej, wszak nie do zaakceptowania jest gołosłowne stwierdzenie, że naruszają jej przepisy. Ponadto instytucja przyrzeczenia publicznego w tej sprawie nie wystąpiła. Po myśli art. 919 § 1 i nast. k.c. przyrzeczenie publiczne jest skierowane do większej ilości osób, nie ma więc charakteru indywidualnego, ma na celu zachęcenie do podjęcia określonego zachowania się, najczęściej za nagrodą, i następuje poprzez publiczne ogłoszenie.

40 Z tych powodów skarga kasacyjna została oddalona na mocy art. 184 P.p.s.a.