Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., I OSK 2686/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., I OSK 2686/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy J.O. po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 481/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 481/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych, uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję I instancji i uchylił decyzję organu I instancji w części, w której została uchylona zaskarżona decyzja i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne oraz oddalił skargę w pozostałej części. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

3 Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w K., dalej jako "KMP", z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, dalej jako "KWP", z dnia [...] marca 2013 r., nakazano A.S. opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], wraz ze wszystkimi zamieszkałymi tam osobami. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287 z 2011 r., poz. 1687 ze zm.) i po ustaleniu, że strona zajmuje wymieniony lokal bez tytułu prawnego. W szczególności organy wskazały, że lokal ten został przydzielony przez Policję mężowi strony, zmarłemu w 2012 r. A.S. nie jest funkcjonariuszem Policji i nie jest uprawniona do policyjnej renty rodzinnej, w związku z czym nie przysługuje jej prawo do lokalu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, dalej jako: "u.z.e.f.p.".

4 Wskazane wyżej decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/GI 485/13. Sąd potwierdził ustalenie organów, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest w dyspozycji KMP i objęty jest ustawą o Policji. Dopatrzył się natomiast braków w materiale dowodowym, a mianowicie braku dokumentu stwierdzającego zwolnienie męża strony ze służby w Policji bez nabycia praw emerytalnych oraz wyjaśnienia kwestii uprawnień emerytalno-rentowych strony. W tym zakresie Sąd polecił uzupełnić postępowanie dowodowe.

5 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powtórzył swoje pierwsze rozstrzygnięcie ustalając, że A.S. nie posiada uprawnień do policyjnej renty, a jej mąż został zwolniony ze służby bez prawa do emerytury.

6 Odwołując się od powyższej decyzji A.S. w dalszym ciągu kwestionowała pozostawanie omawianego lokalu w zasobach policyjnych. Powołała się także na art. 98 ustawy o Policji.

7 Zaskarżoną decyzją KWP utrzymał w mocy decyzję I instancji w części, w której zobowiązano skarżącą do opróżnienia lokalu oraz uchylił tą decyzję w części zobowiązującej "wszystkie zamieszkałe tam osoby" do opróżnienia przedmiotowego mieszkania, z uwagi na fakt, że skarżąca sama zamieszkuje w przedmiotowym mieszkaniu. Nadto podkreślił, że art. 98 ustawy o Policji odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a nie członków ich rodzin.

8 W skardze do WSA A.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Ponownie zarzuciła niewyjaśnienie sprawy w aspekcie dysponowania spornym lokalem przez Policję oraz naruszenie art. 98 ustawy o Policji. Jej zdaniem ten przepis pozwala policjantowi zwolnionemu ze służby na zachowanie prawa do przydzielonego lokalu na podstawie norm ogólnie obowiązujących, a więc ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów." oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. (Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm.), dalej jako "k.c.". Dlatego też skarżąca wstąpiła w stosunek najmu po zmarłym mężu.

9 W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że zagadnienia objęte jej zarzutami zostały już przesądzone w poprzednim wyroku tego Sądu z dnia 6 maja 2014 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowe mieszkanie pozostaje w dyspozycji KMP, co wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] stycznia 1976 r. Nadto zaaprobował stanowisko organów, że w ustalonym stanie faktycznym znajduje zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji. Sąd I instancji zaznaczył, iż uchylenie poprzednich decyzji nastąpiło wyłącznie z powodu nieudokumentowania ustalenia o zwolnieniu ze służby męża skarżącej oraz niewyjaśnienia jej uprawnień emerytalno-rentowych. Natomiast zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno organy, jak i sądy przy dalszym procedowaniu. W ocenie Sądu I instancji KMP całkowicie zrealizował wskazania. Organ uzupełnił materiał dowodowy o rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 1978 r. o wydaleniu ze służby męża skarżącej z dniem [...] lipca 1978 r. oraz o aktualną informację o ewidencji świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z dnia [...] października 2014 r. Na podstawie tych dokumentów dokonano prawidłowych ustaleń, zbieżnych z pierwotnymi, co do braku tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowego lokalu. Jak już wskazano stanowisko to jest zgodne z wiążącą oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku.

10 Decyzje obu instancji zostały jedynie w niewielkim stopniu skorygowane, gdyż przy ustaleniu, że skarżąca sama zajmuje sporny lokal, słusznie organ odwoławczy częściowo uchylił decyzję I instancji. Przy czym WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Jednocześnie bowiem z uchyleniem decyzji I instancji winno nastąpić, albo orzeczenie co do istoty sprawy, albo – co nastąpiło w niniejszym przypadku - umorzenie postępowania w zakresie uchylonej części decyzji I instancji. Z uwagi na powyższe w omawianej części Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. Natomiast w zasadniczej części skargę oddalił z mocy art. 151 p.p.s.a. Brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. WSA uznał za uchybienie procesowe nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.S., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

12 W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

13 1. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że KWP wydając decyzję częściowo uchylającą decyzję organu I instancji tj. zobowiązującą "wszystkie zamieszkałe tam osoby" do opróżnienia lokalu, bez orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania w zakresie uchylonej części decyzji, od której odwołanie organ II instancji rozpoznawał, tj. opróżnienia i przekazania spornego lokalu - naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy takie działanie organu II instancji skutkuje brakiem orzeczenia co do istoty sprawy i narusza dyspozycję powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

14 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo, iż narusza ona przepis art. 138 § pkt 2 k.p.a., w zakresie, w jakim organ II instancji nie umorzył postępowania, podczas gdy decyzja nakładająca obowiązek opróżnienia lokalu nie powinna budzić wątpliwości, albowiem może stanowić podstawę do podjęcia działań w ramach postępowania egzekucyjnego i prowadzić do eksmisji skarżącej;

15 3. art. 151 p.p.s.a., polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

16 4. art. 153 p.p.s.a., polegające na zignorowaniu przez KMP oceny prawnej i wskazań Sądu poprzez rozszerzenie zakresu wydanej decyzji na inne nie wskazane w decyzji osoby;

17 5. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organy administracyjne KMP oraz KWP postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

18 6. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (w zakresie dokonanej zmiany) oraz braku przytoczenia przepisów prawa.

19 W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

20 1. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie stwierdził, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., podczas gdy taki tytuł posiada;

21 2. art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżąca jako sukcesor ogólny po swoim mężu W.S. spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K., w trybie tego przepisu;

22 3. art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem jest to przepis szczególny odsyła do stosowania w takim przypadku przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie k.c.. Zatem wskutek odesłania przepisu szczególnego nie może mieć zastosowania ograniczenie wynikające z art. 3.ust. 2 tej ustawy, w tej sytuacji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 691 k.c.;

23 4. art. 98 ustawy o Policji, który reguluje kwestię zachowania prawa do lokalu mieszkalnego policjanta zwolnionego ze służby i nie łączy owego zwolnienia w żaden sposób z uzyskaniem praw emerytalnych, stwierdzając iż policjant zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie norm ogólnie obowiązujących, czyli na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie k.c.

24 W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji KMP z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] również w całości; (2) zasądzenie od organu administracji KWP kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o (3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia; (4) zasądzenie od organu administracji - KWP kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku nieuwzględnienia wniosków numer 1 - 4, skarżąca kasacyjnie wniosła o (5) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; (6) zasądzenie od organu administracji – KWP kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

25 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie zarzutów w niej zawartych.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

28 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

29 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

31 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

32 Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

33 Przechodząc więc do zarzutów prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty oznaczone numerami 1, 5, i 6 zostały wadliwie sformułowane, bowiem skarżąca kasacyjnie powołała się tylko na przepisy k.p.a. bez powiązania z przepisami p.p.s.a. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Tylko wówczas zarzut ten mógłby być przedmiotem badania w postępowaniu kasacyjnym. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów wspomnianego kodeksu, a w zasadzie wyłącznie przepisy p.p.s.a. Toteż w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogło dojść do uchybienia wskazanym przepisom. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej nie powiązał swoich zarzutów procesowych z odpowiednimi przepisami dotyczącymi postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie p.p.s.a., w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy.

34 Wskazanie zarzutu w skardze kasacyjnej nawet wadliwie sformułowanego zobowiązuje jednak Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się do niego. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

35 Odnośnie zarzutu procesowego oznaczonego numerem 1 wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie ze względu na fakt, iż jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego nie zawierała rozstrzygnięcia w części. Słusznie organ II instancji, po dokonaniu stosownych ustaleń, częściowo uchylił decyzję KMP. Jednakże jak stanowi art. 138 § 1 pkt 1 i 2 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wraz z uchyleniem decyzji I instancji, w niniejszej sprawie, powinno nastąpić umorzenie postępowania w zakresie uchylonej części decyzji I instancji.

36 Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że takie działanie organu II instancji skutkuje brakiem orzeczenia co do istoty sprawy i narusza dyspozycję powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy jednoznacznie wskazał w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Bezsprzecznie, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umarza postępowanie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję, znany był zatem zakres pozostałej, nieuchylonej części decyzji organu I instancji, części wiążącej i wywołującej skutki prawne. Natomiast uchylona część decyzji i brak umorzenia postępowania w tym zakresie nie wpływała w żaden sposób na sytuację skarżącej kasacyjnie.

37 Kolejne zarzuty procesowe, oznaczone numerami 3 i 4 również zostały wadliwie sformułowane, ponieważ skarga kasacyjna powołuje tylko przepisy wynikowe p.p.s.a. Oznacza to, że co do zasady nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

38 NSA stoi na stanowisku, ugruntowanym w orzecznictwie, że przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 153 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

39 Zarzut procesowy został oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2, jak i zarzuty 5 i 6 odnoszą się do naruszenia procedury administracyjnej. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

40 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika expressis verbis z treści tego przepisu warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie NSA organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu wspomnieć dodatkowo należy, że wbrew zarzutom wydana w sprawie decyzja nie budzi wątpliwości co do swej treści.

41 Nadto podkreślenia wymaga, że zarówno organy jak i sąd byli związani wcześniejszym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Oprócz tego uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza jednak nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym nie wskazano zdarzeń czy okoliczności wymagających przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających.

42 Chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Nadto zgodnie z ust. 4 wskazanego unormowania, decyzję taką wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W ocenie skarżącej niewłaściwie uznano, że nie posiada ona tytułu prawnego do spornego mieszkania.

43 Jak zostało ustalone przedmiotowe mieszkanie jest lokalem, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, czyli lokalem pozostającym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organy ustaliły, że zainteresowana nie posiada uprawnień do policyjnej renty, a jej mąż został zwolniony ze służby bez prawa do emerytury. Wobec powyższego w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń, co do braku tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowego lokalu.

44 Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2887/14, LEX nr 2111053).

45 Na uwzględnienie nie zasługują także dwa kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące naruszenia art. 691 k.c. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy te nie mają bowiem w niniejszej sprawie zastosowania.

46 Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (art. 3 ust. 2), mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy k.c., w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w k.c. zostają w tej materii wyłączone. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 powołanej wyżej ustawy przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Wa 920/16, LEX nr 2267727, zob. również wyroki NSA z 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12).

47 Za chybiony NSA uznał także ostatni zarzut, dotyczący naruszenia art. 98 ustawy o Policji. Stanowi on, iż Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Jak słusznie wskazały organy, przepis ten odnosi się wprost, wyłącznie do funkcjonariuszy, a nie członków ich rodzin.

48 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.