Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., I OSK 266/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., I OSK 266/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1491/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu od skargi; 3. odstąpić od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2022 r. I SA/Wa 1491/21, oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach.

4 Minister Rozwoju decyzją z 16 września 2020 r. nr DO.4.7613.231.2019.EK stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 11 października 1954 r. nr S.A.A.II.2/13/52 o przyznaniu odszkodowania w kwocie 22.363 zł na rzecz J. J. i B. J., za zabudowaną nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], o pow. [...] m2, zapisaną w ks. wiecz. [...], w tym za budynek mieszkalny, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt (pkt 2 decyzji).

5 Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, oraz K. K. i E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zaskarżając decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r. w zakresie pkt 1, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia 11 października 1954 r., nr S.A.A.II.2/13/52 w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny. Wniósł o uchylenie obydwu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

7 Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2022 r. I SA/Wa 1491/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że w świetle treści orzeczenia i ustalonego w nim odszkodowania doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Mimo że w protokole z oględzin ustalono, że budynek posiada 9 izb, odszkodowanie przyznano w wysokości takiej jak dla budynku posiadającego więcej niż 10 izb. Doprowadziło to do rażącego zaniżenia przyznanego odszkodowania. O tym, jaki był stan budynku, pierwszoplanowe znaczenie ma protokół objęcia w posiadanie z 24 kwietnia 1952 r. oraz opinia szacunkowa z 14 sierpnia 1954 r. F. K.. Potwierdza to także wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku, z którego wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny 2 kondygnacyjny, 9 izbowy. Zdaniem Sądu I instancji zeznania K. K. w zakresie liczby izby w budynku pozostają w sprzeczności z protokołem objęcia w posiadanie, który jako dokument urzędowy stanowi dowód na okoliczność jego treści i nie został skutecznie podważony. Analiza treści protokołu wskazuje, że w trakcie tych czynności szczegółowo opisano stan budynku łącznie z ustaleniem ile pomieszczeń było wykończonych czy czym wyłączone podłogi. Nie ma zatem podstaw aby te ustalenia kwestionować, jako czynności podejmowanych w dacie przejmowania budynku w posiadanie. Warto też zwrócić uwagę na protokół rozprawy wywłaszczeniowej w której brał udział właściciel, podczas której dokonano oględzin nieruchomości i stwierdzono stan faktyczny zgodny m.in. z protokołem objęcia w posiadanie. Trudno o lepszy dowód na okoliczność stanu nieruchomości niż tego rodzaju protokół z czynności z udziałem byłego właściciela, który nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego treści (teczka 5 k. 388).

8 Zdaniem Sądu I instancji powoływany przez skarżącego projekt instalacji centralnego ogrzewania z 21 czerwca 1952 r. został sporządzony po objęciu gruntu w posiadanie i nie ma dowodu na to, że odzwierciedlał stan nieruchomości sprzed tej daty. Jak wynika z załącznika do tego projektu dotyczy on 4 kondygnacji a więc uwzględnia stan jaki miał powstać po nadbudowie o 2 piętra (załącznik do pisma skarżącego z 30 kwietnia 2018 r.) a nie stan z daty odjęcia prawa własności. Dla wysokości odszkodowania ma znaczenie stan jaki istniał w dacie odjęcia prawa własności a nie stan późniejszy. Wynika to z tego, że odszkodowanie ma rekompensować utratę składnika majątkowego. Trafnie wskazano, że późniejsze działania, czy to byłego właściciela, czy samego inwestora, pozostają bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdynia zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

10 I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

11 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy dotyczące wątpliwości co do ilości izb w budynku mieszkalnym przy ul. [...], a także prawidłowo pominął dowód w postaci wniosku K. K. z 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny oraz w postaci protokołu z 17 maja 2018 r., co w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny;

12 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 16 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ nadzoru w sposób prawidłowy uzasadnił wystąpienie wady rażącego naruszenia prawa w decyzji odszkodowawczej, podczas gdy w istocie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego uznał zeznania wnioskodawczyni K. K., zawarte w protokole z 17 maja 2018 r. za całkowicie niewiarygodne oraz nieprzydatne, szczególnie w świetle treści wniosku z 28 lipca 2017 r. o ustalenie odszkodowania za budynek mieszkalny przy ul. W[...], który wskazywał na jeszcze bardziej zaawansowaną budowę przedmiotowego budynku, co stanowiło równocześnie zaprzeczenie zasady przekonywania oraz zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny.

13 II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w Gdańsku z dnia 11 października 1954 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny było prawidłowe, albowiem w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym doszło do naruszenia w sposób rażący § 12 ww. rozporządzenia.

14 Wobec powyższego wniesiono o:

15 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

16 2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

17 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

18 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania – K. K. wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

20 Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. z urzędu.

21 W pierwszej kolejności należało ocenić, czy Prezydent Miasta Gdyni był legitymowany do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

22 Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 maja 2021 r. nr DO.4.7613.231.2019.RF, została wydana po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Gdyni - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz K. K. i E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy i ta decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Gdyni do Sądu I instancji.

23 Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131).

24 O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r. OSK 919/04 (OSP 2005, z. 11, poz. 128) ocenił, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 199 - 130). Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu.

25 Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do oceny podstaw stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 11 października 1954 r. nr S.A.A.II.2/13/52 o przyznaniu odszkodowania.

26 Prezydent Miasta Gdyni nie był w realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych, a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), nie był również wskazany jako podmiot legitymowany do wniesienia skargi w drodze wyraźnej regulacji ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Błędne traktowanie jako uczestnika postępowania administracyjnego czy sądoaowadministracyjnego nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu. Nie pozostaje to w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/04. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". Należy podkreślić, że sytuacja prawna Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga mogła być merytorycznie rozpoznana, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji (podobnie NSA w postanowieniu z 23 listopada 2018 r. I OSK 3888/18).

27 Naczelny Sąd Administracyjny będąc upoważnionym do każdorazowego badania, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszedł do przekonania w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta Gdyni występujący w roli organu wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej nie był organem legitymowanym do złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

28 Dodatkowo zauważyć należy, że w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji publicznej usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekającego o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1236/16).

29 Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Prezydent Miasta Gdyni w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, w oparciu o art. 189 p.p.s.a. (pkt 1 postanowienia). Zwrotu wpisu od skargi (pkt 2 postanowienia) dokonano w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Jest to też szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 postanowienia).