Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., I OSK 2524/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., I OSK 2524/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2488/13 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 2488/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddalił skargę.

3 Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie dotyczące zażalenia A. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości wobec B. S.

5 W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...], w miejscowościach G. i B. Upomnieniem z 21 marca 2013 r. Wojewoda wezwał B. S. do wydania, nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń dotyczących działki nr ewid. [...] obręb G. w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia.

6 Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 12 kwietnia 2013 r. polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb G., w terminie do 14 maja 2013r. do godz. 11:00, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

7 Działając z urzędu jako organ egzekucyjny, będący zarazem wierzycielem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r., zastosował środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec B. S. oraz osób przebywających na nieruchomości.

8 W dniu 27 maja 2013 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie B. S. oraz A.K., w którym wniosły one o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu powołano się na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. Wskazano, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), nie definiuje w sposób odmienny pojęcia strony. A. K. podniosła, że była stroną postępowania, gdyż posiada ograniczone prawo rzeczowe do zamieszkiwania aż do śmierci w domu posadowionym na nieruchomości objętej wnioskiem i wskazała, że art. 12 ust. 4 ustawy potwierdza posiadanie przez nią interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż jako strona została ona obciążona obowiązkami wynikającymi z art. 17 ustawy. Powyższe powoduje, że przysługuje jej status "zobowiązanej" w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem powinien jej zostać doręczony odpis tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem.

9 Zażalenie B. S. zostało rozpoznane w odrębnym postępowaniu.

10 Odnośnie do zażalenia A. K. Minister wskazał, że obowiązkiem organu II instancji jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalne, należy uznać rozpatrzenie zażalenia, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby postępowanie odwoławcze mogło zostać skutecznie wszczęte, musi w nim zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł zażalenie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Jako zobowiązanego w tytule wykonawczym można wskazać jedynie taki podmiot, na którym ciążył obowiązek o charakterze pierwotnym, uprzednio określonym poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia czy decyzji, a który wobec niewykonania go został następnie skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

11 W rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewody [...] zostało wydane na podstawie art. 141 i art. 143 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 143 § 2 ustawy egzekucyjnej wskazuje, że podmiotem legitymowanym do wniesienia zażalenia jest zobowiązany. Minister zauważył, że przepis art. 141 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określający zakres podmiotowy środka egzekucyjnego stosowanego w celu odebrania nieruchomości, wprowadza wyraźnie rozróżnienie pomiędzy zobowiązanym a domownikami. Treść art. 143 § 2 w powiązaniu z art. 141 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala zatem na uznanie uprawnienia, innych niż zobowiązany, osób zamieszkałych na nieruchomości (rodziny, domowników) do wniesienia zażalenia. Wobec treści tytułu wykonawczego z 12 kwietnia 2013 r. zobowiązanym do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] jest B. S. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż przed wydaniem decyzji Wojewody [...] właścicielką nieruchomości była B. S., stąd też w stosunku do niej jako zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. A. K. nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie posiada tym samym przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym nieruchomości o nr ewid. [...], a w konsekwencji nie przysługuje jej także prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...]. Wobec tego zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego w rozumieniu art. 105 k,p.a., co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego.

12 Na powyższe postanowienie skargę złożyła A. K., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie:

13 - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego, w sytuacji której Minister winien był uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody [...],

14 - art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo, że była stroną postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – jako uprawnioną do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym – obowiązek wydania nieruchomości,

15 - art. 6, 7, 8, 28 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego.

16 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.

17 W uzasadnieniu skargi podniosła, że powinna być uznana za zobowiązanego, a nie jedynie członka rodziny zobowiązanej B. S.. Była ona bowiem stroną postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4c ustawy ograniczone prawo rzeczowe wygasa, gdy decyzja staje się ostateczna. Przepis ten stanowi o interesie prawnym A. K. zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, jak również w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym postępowanie zażaleniowe względem A. K. nie powinno zostać umorzone

18 Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

19 W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2014 r. skarżąca poparła zarzuty skargi. Podniosła, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji posługuje się pojęciem zobowiązanego w znaczeniu materialnym (art. 1a pkt 20 ustawy) i formalnym (art. 26 § 1, art. 27 pkt 2 i art. 27 c ustawy). Członek rodziny zobowiązanego, tym bardziej, że przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe, jako zobowiązany formalnie ma prawo wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że tytuł wykonawczy z 12 kwietnia 2013 r. został wystawiony na B. S.. Wcześniej właśnie do niej, a nie do skarżącej, skierowano upomnienie z 21 marca 2013r. wzywające do wydania nieruchomości. Podobnie postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, skierowane zostało do B. S. Adresatem żadnego z wyżej wskazanych aktów, ani osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego nigdy nie była skarżąca. Postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej nigdy nie zostało wszczęte. Nie były więc podejmowane w stosunku do skarżącej żadne czynności egzekucyjne, nie wystawiono wobec niej jako osoby zobowiązanej tytułu wykonawczego. Dlatego też powoływanie się przez skarżącą na przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji nie może być skuteczne.

21 Z art. 143 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zażalenie i zgłoszenie zarzutów przysługuje zobowiązanemu, a nie zaś innemu podmiotowi. Osobą zobowiązaną, zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, jest B. S. Wobec tego prawidłowo Minister uznał, że uprawnienia takiego nie ma A. K. i umorzył postępowanie zażaleniowe.

22 W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo rozpoznał zebrane w sprawie dowody w zakresie koniecznym do wydania zaskarżonego postanowienia i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Postępowanie egzekucyjne ma szczególny charakter, gdyż jest ono ukierunkowane na szybkie i efektywne działanie polegające na przymusowym wyegzekwowaniu obowiązku. Dlatego przepisy k.p.a. stosuje się do niego odpowiednio, a nie wprost.

23 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

24 - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 18

25 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że

26 umorzenie postępowania zażaleniowego, w której Minister winien był uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody [...], nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

27 - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt

28 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. K. nie przysługiwał status "zobowiązanego", pomimo że była stroną postępowania o wydanie decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej - jako uprawnioną do władania nieruchomością na podstawie służebności osobistej, a decyzja ta nakładała na nią obowiązek o charakterze niepieniężnym, obowiązek wydania nieruchomości. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

29 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b p.p.s.a. w zw. z art. 18

30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia egzekucji względem strony bez doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego. Konsekwencją powyższego było oddalenie skargi i zaniechanie stwierdzenia, że zaszło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w wydanym sprawie postanowieniu. .

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.

34 Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącej nie mają uzasadnionych podstaw.

35 Na wstępie zauważyć należy, że za oczywistą omyłkę zawartą w skardze kasacyjnej, Sąd uznał sposób wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w zarzutach, iż naruszony został "ppkt c" i "ppkt b", gdyż właściwe określenie tych jednostek redakcyjnych to " litera c" i "litera b".

36 Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem proceduralnym i chociaż można w niej odnaleźć pewne przepisy prawa materialnego, to nie należą do nich przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej. Podobnie przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są przepisami proceduralnymi, dlatego też naruszenie prawa materialnego nie zostało faktycznie zarzucone. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna oparta jest jedynie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

37 Zasadniczą kwestią podkreślaną w całej skardze kasacyjnej jest to, że A. K. powinna być stroną postępowania w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń położonych na działce nr [...] obrębie G. z uwagi na to, że była stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

38 Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie dostrzega jednak tego, że oba wyszczególnione wyżej postępowania nie są ze sobą tożsame, a postępowanie egzekucyjne dzieli się na stadia, które następują w określonej kolejności i skutkują miedzy innymi tym, że prawo do wniesienia zażalenia przysługuje tylko konkretnym podmiotom, a środki zaskarżenia nie mogą być stosowane zamiennie.

39 Podkreślić należy to, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było wobec B.S. która uznana została za zobowiązaną z uwagi na to, że nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. To właśnie do niej zostało skierowane upomnienie Wojewody [...] a 21 marca 2013 r. wzywające ją do wykonania obowiązku w terminie 7 dni. W dniu 12 kwietnia 2013 r. na B.S. wystawiony został tytuł wykonawczy i wydane postanowienie wzywające ją do wykonania obowiązku wynikającego z tegoż tytułu wykonawczego w terminie do 14 maja 2013 r. pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

40 W konsekwencji w dniu [...] maja 2013 r. m. in. na podstawie art. 141 i art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015) Wojewoda [...] postanowił o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Z treści art. 141 § 2 cytowanej ustawy wynika, że egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Natomiast art. 143 § 2 tejże ustawy stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz zażalenia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Z zacytowanych przepisów wynika, że zażalenie na zastosowanie środka egzekucyjnego wnieść może tylko osoba zobowiązana, natomiast w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym za zobowiązaną uznana została wyłącznie B.S., z tym że egzekucję prowadzi się nie tylko przeciwko osobie zobowiązanej, ale również przeciwko członkom jej rodziny, domownikom i innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal.

41 W tej sytuacji wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego, że A. K. przysługiwało prawo wniesienia zażalenia nie mogły być uznane za trafne.

42 Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie możliwości zgłoszenia przez A. K. zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy postanowienia w sprawie zastosowanego środka egzekucyjnego, co do którego może być wniesione zażalenie i to jedynie przez osobę zobowiązaną. Natomiast środki zaskarżenia nie mogą być mieszane lub stosowane zamiennie, gdyż dotyczą one różnych czynności organów egzekucyjnych i mają różny tryb rozpatrywania. W sprawie dotyczącej rozpoznania zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie badają także tego czy zachodzą okoliczności mogące stanowić podstawę zarzutów, natomiast błąd co do osoby zobowiązanego może być podstawą zarzutu, o czym stanowi art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

43 Reasumując, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w żadnym stopniu przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, bo A. K. nie mogła być uznana za osobę zobowiązaną na etapie wnoszenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego (zarzut naruszenia art. 1a pkt 20 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tej sytuacji Sąd I instancji zobowiązany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., tym samym nie dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit c p.p.s.a.

44 Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.