Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 2517/14

Tekst

TEZY

1 odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i F. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 463/14 w sprawie ze skargi F. K. na działanie Przewodniczącego Rady Miasta Kielce polegające na uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta w dniu 14 czerwca 2013 r. postanawia: oddalić skargi kasacyjne.

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 463/14 odrzucił skargę F. K. (dalej powoływany jako skarżący) na działanie Przewodniczącego Rady Miasta Kielce polegające na uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013.

4 Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

5 Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uniemożliwienie mu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013 r. Jego zdaniem, zostało naruszone prawo wstępu obywateli na posiedzenia rady gminy, zagwarantowane art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1992 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). W skardze powołano się także na wyczerpanie trybu z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), wskazując na złożenie w dniu 14 marca 2014 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym uniemożliwieniu wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że umożliwianie wstępu na posiedzenia Rady Miasta w Kielcach nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym postanowieniem skargę odrzucił. Sąd przywołując treść art. 3 § 2 Ppsa stwierdził, że w przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych, Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

8 Sąd podał, że materialnoprawne podstawy działania organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "udip"), która w art. 3 ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz wglądu do dokumentów urzędowych, a także uprawnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej realizowane jest, zgodnie z regulacją przedstawioną w art. 7 ust. 1 pkt 3 udip, w drodze wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Kolegialne organy władzy publicznej, a także kolegialne organy pomocnicze organów władzy publicznej są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów (art. 18 ust. 2 udip). Powyższe regulacje znajdują odzwierciedlenie w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

9 Sąd podał, że jak wynika ze skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta Kielce wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do uniemożliwienia skarżącego F. K. wstępu na posiedzenie Rady Miasta Kielce w dniu 14 czerwca 2013r. doszło poprzez poinformowanie, że sesji mogą przysługiwać się wyłącznie osoby posiadające imienne zaproszenia Przewodniczącego, a następnie "wyproszenie" i usunięcie ww. przez służby porządkowe z sali, gdzie miały odbywać się obrady.

10 Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje czynność porządkowo-organizacyjną Przewodniczącego Rady Miasta Kielce o charakterze faktycznym, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Czynność ta nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy administracyjnej i nie jest aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – jako że rada miasta podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał.

11 Sąd podał, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego, to i tak skarga taka podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Jak wynika bowiem z treści art. 52 § 3 Ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący o podjętej w stosunku do niego czynności powziął wiedzę w dniu 14 czerwca 2013 r., kiedy uniemożliwiono mu wstęp na posiedzenie Rady Miasta Kielce. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu dopiero w dniu 14 marca 2014r. – a więc z ponad 8–miesięcznym uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa.

12 Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wnieśli F. K. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

13 F. K. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

14 a) art. 52 § 3 Ppsa polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a skarżący winien wezwać do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od jego dokonania w sytuacji, gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu nie wynika tak obowiązek, a konieczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest ograniczona terminem;

15 b) art. 52 § 4 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, ponieważ nie dopuszczenie do obrad nosi wszystkie znamiona aktu administracyjnego.

16 Rzecznik Praw Obywatelskich we wniesionej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, zarzucając mu naruszenie:

17 a) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy podlegała ona kontroli sądowoadministarcyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa;

18 b) prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 16 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 Statutu Miasta Kielce stanowiącego załącznik do uchwały nr XLIV/1056/2009 Rady Miasta Kielce z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Kielce (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. Nr 87, poz. 672) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 udip w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kielcach polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Miejskiej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa.

19 W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, dlatego podlegają oddaleniu.

22 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając postanowienie Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

23 Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga podlegała bowiem odrzuceniu, jednak na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a nie jak wskazał to Sąd I instancji - art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

24 Wniesienie skargi było niedopuszczalne z uwagi na dokonanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa. Przepis ten warunkuje dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a Ppsa uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

25 W przedmiotowej sprawie skarżący o podjętej w stosunku do niego kwestionowanej obecnie czynności dowiedział się w dniu 14 czerwca 2013 r., kiedy to uniemożliwiono mu wstęp na posiedzenie Rady Miasta Kielce. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu w dniu 14 marca 2014 r., a więc z ponad 8–miesięcznym uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 3 Ppsa.

26 W tym kontekście zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej skarżącego są całkowicie nieuzasadnione i stanowią polemikę z oczywistą treścią art. 52 § 3 Ppsa. Skarżona czynność nie jest też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 52 § 4 Ppsa.

27 Całkowicie błędny jest natomiast pogląd Sądu I instancji co do samego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wskazał w swojej skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich, podzielając pogląd o samej zasadności odrzucenia skargi, sprawa ta ma precedensowe znaczenie dla zapewnienia obywatelom możliwości realizacji konstytucyjnego uprawnienia do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, również poprzez dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym wprost stanowi przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

28 Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności odmowy wstępu na posiedzenie rady gminy (miasta).

29 Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarga na niedopuszczenie do udziału w sesji Rady Miasta Kielce podlegała jurysdykcji sądu administracyjnego. Nie można zaakceptować zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, że jest to czynność porządkowo-organizacyjna Przewodniczącego Rady Miasta Kielce, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

30 Przewodniczący rady gminy, odmawiając udziału obywatela w posiedzeniu tego kolegialnego organu, pochodzącego z powszechny wyborów, uniemożliwia obywatelowi realizację konstytucyjnego uprawnienia stanowiącego od 1990 r. w Rzeczpospolitej Polskiej fundament budowy demokracji lokalnej. W żadnym razie nie może być taka odmowa traktowana jako czynność porządkowa. Jak już wskazano powyżej, uprawnienie obywatela do udziału w sesji rady gminy stanowi wyraz konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP. Prawo do uczestnictwa obywatela w posiedzeniach rad gmin jest jednym z ważniejszych elementów budowy demokracji lokalnej.

31 Sama realizacja tego uprawnienia obywatelskiego następuje z mocy prawa na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 udip. Jednakże już odmowa realizacji tego uprawnienia kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ administracji publicznej (dysponent władztwa) dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Czynność odmowy dotyczy zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmawia się realizacji jego uprawnienia

32 Stwierdzić zatem należy, że odmowa udziału w sesji rady gminy jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa).

33 Błędny jest również pogląd Sądu I instancji, że czynność dokonana przez Przewodniczącego Rady Miasta nie może podlegać kognicji sądowoadministracyjnej, ponieważ nie jest czynnością dokonywaną przez Radę Miasta, która podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Przewodniczący rady gminy, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań powinien on czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W przedmiotowej sprawie Statut Miasta Kielce (załącznik do uchwały z dnia 22 grudnia 2009 r. XLIV/1056/2009) szczegółowo reguluje zadania Przewodniczącego Rady Miasta Kielce w zakresie organizowania prac Rady. W świetle art. 4 ust. 1 udip jest on więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez stworzenie możliwości udziału w sesji rady miasta.

34 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.