Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2020 r., II SA/Sz 329/20

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2020 r., II SA/Sz 329/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na czynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu S. K. uiszczony wpis w kwocie [...] ([...]) złotych.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] marca 2020 r. S. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z dnia [...] [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji.

3 Podjętej czynności zarzucił naruszenie:

4 1) art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "USG"), w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika prawo obywatela wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenie komisji tego organu, oraz w zakresie w jakim z przepisów tych wynika jawność działania tychże organów i ich komisji, poprzez brak zastosowania, polegający na bezpodstawnej odmowie S. K. wstępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. [...] [...] 2020 r.;

5 2) art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11b ust. 2 USG, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenia komisji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonanie ograniczenia tego prawa w sytuacji, gdy nie zachodzi w istocie konieczność ochrony innych dóbr prawnie chronionych, a nadto dokonane ograniczenie nie spełnia wymogu proporcjonalności;

6 3) art. 21 ust. 4 USG, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami, mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu, poprzez brak zastosowania, polegający na odmowie wstępu na posiedzenie komisji radnemu Rady Miejskiej w S. , podczas gdy wskazany przepis formułuje wprost prawo podmiotowe, zapewniające udział radnemu w posiedzeniu każdej komisji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w której pełni mandat.

7 W związku z powyższym, wniósł o:

8 1) stwierdzenie bezskuteczności czynności Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z [...] 2020 r.,

9 2) uznanie uprawnienia S. K. do wstępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. [...] 2020 r.,

10 3) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

11 Uzasadniając skargę wskazał, że w dniu [...] 2020 r. stawił się w sali sesyjnej Urzędu Gminy i Miasta w S. w celu wzięcia udziału w posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Odmówiono mu udziału w posiedzeniu, wskazując na zagrożenie epidemiologiczne, związane z epidemią wirusa SARS-CoV-2 (tzw. koronawirusa). Uznano, że z uwagi na wskazane zagrożenie epidemiologiczne w posiedzeniu Komisji nie może brać udział publiczność.

12 Skarżący zauważył, że posiedzeniami komisji kieruje jej przewodniczący, który m.in. ustala terminy i porządek dzienny posiedzeń, zwołuje posiedzenia komisji i kieruje jej obradami. W zakresie realizacji ww. uprawnień przewodniczący komisji winien czuwać w szczególności nad kwestiami dotyczącymi zapewnienia jawności prac samej komisji. Dlatego też przedmiotem skargi jest czynność przewodniczącego Komisji, gdyż to wskutek działania przewodniczącego uniemożliwiono skarżącemu udział w posiedzeniu Komisji. Czynność, polegająca na odmowie dostępu na posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S. , stanowiła naruszenie konstytucyjnej zasady jawności działalności organów władzy publicznej. Powód uniemożliwienia udziału w posiedzeniu komisji nie może uzasadniać dokonanej odmowy, gdyż jest to okoliczność pozorna. Jeżeli bowiem w istocie posiedzenie komisji organu stanowiącego stwarza zagrożenie epidemiologiczne, to przewodniczący komisji powinien odwołać jej posiedzenie lub też zapewnić warunki, umożliwiające bezpieczne odbycie posiedzenia.

13 Skarżący wskazał na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie i państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Nawet zakładając, że w drodze tych poleceń może dojść do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (co wydaje się wątpliwe z uwagi na art. 233 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że do ograniczenia prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, może dojść w przypadku wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego), to wojewoda nie wydał na dzień [...] [...] 2020 r. poleceń, które mogłyby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

14 Skarżący zauważył, że nie ma podstawy prawnej do ograniczania możliwości udziału radnych w posiedzeniach komisji. Z uwagi na zagwarantowanie tego uprawnienia w art. 21 ust. 4 USG, zmian tych nie można dokonać w prawie lokalnym, ani też w faktycznych czynnościach przewodniczącego rady lub jej komisji, gdyż działania te (prawodawcze lub faktyczne) nie mogą być sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym.

15 Burmistrz Miasta i Gminy w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

16 W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w dniu [...] 2020 r., przed rozpoczęciem zaplanowanego na ten dzień posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji, do sali w której zaplanowano przedmiotowe spotkanie przyszedł S. K., pełniący mandat radnego w Radzie Miejskiej w S. . Na miejscu spotkania, w obecności zgromadzonych przed czasem członków komisji, informatyka i protokolanta skarżący poinformował zgromadzonych, iż trzy dni wcześniej wrócił z pracy z Niemiec. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. A. W. zwrócił S. K. uwagę, iż ze względu na zagrożenie epidemiologiczne związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w celu zapewnienia odpowiednich warunków bezpieczeństwa osób biorących udział w obradach komisji, a zgodnie z zaleceniami Ministra Zdrowia, w obradach Komisji Skarg Wniosków i Petycji powinny wziąć udział jedynie jej członkowie oraz osoby bezpośrednio zaproszone przez Przewodniczącego komisji. Skarżący wykazał się zrozumieniem zaistniałej sytuacji i opuścił salę. Organ podkreślił, iż zarówno Przewodniczący Komisji P. B., jak i inne obecne na rozpoczętym w dniu [...] 2020 r. posiedzeniu Komisji osoby nie zażądały opuszczenia sali obrad przez S. K., co wskazuje zatem na fakt, iż skarżący przed rozpoczęciem spotkania wyszedł z sali z własnej woli.

17 Burmistrz zaznaczył, iż publiczny charakter obrad Komisji niewątpliwie został zachowany, ponieważ wszyscy mieszkańcy, w tym skarżący, mieli możliwość zapoznania się z przebiegiem posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji w wyniku bezpośredniej internetowej transmisji z tegoż wydarzenia. Ponadto, istniała możliwość zadawania pytań w czasie obrad rzeczonej Komisji poprzez przekazanie ich treści obecnym na sali radnym, będącym jej członkami - z tejże możliwości nie skorzystał również skarżący.

18 Według organu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie zarówno w protokole z posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji z dnia [...] 2020 r., jak i w utrwalonym nagraniu z jego przebiegu. Z protokołu, jak i z nagrania z posiedzenia Komisji nie wynika opisywana przez skarżącego sytuacja, jakoby uniemożliwiono mu udział w posiedzeniu Komisji, czy też zakazano publiczności wejścia na salę sesyjną Urzędu Gminy i Miasta w S. . Błędnym jest zatem twierdzenie skarżącego, jakoby wskutek czynności przewodniczącego uniemożliwiono skarżącemu udział w posiedzeniu Komisji. Przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S w dniu [...] 2020 r. nie dokonał żadnego formalnego rozstrzygnięcia podnoszonej przez skarżącego kwestii uniemożliwienia mu udziału w posiedzeniu Komisji, jako publiczności, a zatem braku podjęcia przez Przewodniczącego czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż w protokole będącym podstawowym dokumentem opisującym przebieg rzeczonego posiedzenia nie odnotowano, iż Przewodniczący odmówił skarżącemu udziału w posiedzeniu, czego prawdziwość potwierdza także nagranie z posiedzenia Komisji z dnia [...] 2020 r., co powoduje że w niniejszej sprawie uznać należy iż brak jest substratu zaskarżenia.

19 Organ wskazał, iż oczywistym jest, że skarżącemu przysługuje prawo do udziału w posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej w S. , które to uprawnienie wynika m. in. z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, czy też § 17 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 Statutu Gminy S. podjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2009 r. Z uwagi jednak na panującą obecnie sytuację, związaną z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i skierowaniem przez skarżącego zapytania do Burmistrza Miasta i Gminy S., A. W. jedynie doradził skarżącemu, aby nie stawiał się osobiście na zaplanowanym w dniu [...] 2020 r. posiedzeniu, przy czym w żaden sposób Przewodniczący Komisji nie uniemożliwił skarżącemu udziału w posiedzeniu Komisji Skarg Wniosków i Petycji oraz nie dokonał czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

22 Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. W wypadku braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek nie jest możliwe nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

23 W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy skarga w tej sprawie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.).

24 Podzielając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/14, przyjąć należy, że co do zasady czynność polegająca na odmowie wstępu na posiedzenie komisji podjęta przez przewodniczącego tej komisji, w którego skład wchodzą radni wybrani w wyborach powszechnych, jest objętą kognicją sądu administracyjnego.

25 W rozpoznawanej sprawie analiza nadesłanych akt, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę prowadzi jednak do wniosku, że taka czynność przez Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S nie została podjęta.

26 Skarżący twierdzi, iż Przewodniczący odmówił mu wstępu na posiedzenie, a tym samym brania udziału w pracach ww. Komisji. Natomiast według organu taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem to Burmistrz Miasta i Gminy S., po przybyciu skarżącego na salę obrad, poinformował go, że w związku z jego pobytem w Niemczech, nie powinien przebywać na sali obrad i obserwować pracy Komisji. Po tej informacji skarżący dobrowolnie opuścił salę obrad.

27 Na poparcie swojego twierdzenie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu. W protokole z obrad Komisji nie odnotowano aby takie zdarzenie miało miejsce. Na nagraniu z obrad również brak jakichkolwiek oznak, że skarżący domagał się wpuszczenia na salę obrad i go nie wpuszczono.

28 W opozycji do oświadczenia skarżącego pozostają wnioski płynące z analizy nadesłanych Sądowi akt oraz odpowiedzi na skargę. Wynika z nich, że skarżący już dwa dni przez planowanym posiedzeniem Komisji zwracał się z wnioskiem do Burmistrza o odwołanie tego posiedzenia, w związku z pandemią koronawirusa. W odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że w obowiązującym na ten dzień stanie prawnym (zakaz zgromadzeń ponad 50 osób) możliwe są obrady Rady jak i Komisji. Nadto wskazał, że obrady Komisji będą na bieżąco transmitowane, przez co zapewniony zostanie ustawowy obwiązek jawności obrad.

29 Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, za wiarygodne uznać należy wyjaśnienia organu, że jeżeli już ktoś, to Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił skarżącemu wstępu na posiedzenie Komisji. Trudno bowiem w ogóle przyjąć, że komukolwiek zakazano udziału w pracach Komisji w sytuacji, gdy jej obrady były transmitowane na żywo i każdy miał możliwość ich obserwowania. Skarżący został poinformowany o takiej możliwości na dwa dni przed rozpoczęciem posiedzenie Komisji.

30 W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę na czynność Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w S z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie komisji, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.