Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r., I OSK 2210/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r., I OSK 2210/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 198/22 w sprawie ze skargi H. M., R.M., J.M., K. S. i M.M. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SAB/Wa 198/22),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. –

3 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii w terminie 1 miesiąca do rozpoznania wniosku z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. znak [...] - w zakresie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] między szosą [...], a szosą do [...] o numerze działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2;

4 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

5 3. oddalił skargę w pozostałej części;

6 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. solidarnie kwotę 665 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

7 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

8 1. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, to jest:

9 a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy art, 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i samym k.p.a., do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania,

10 b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;

11 2. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

12 a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

13 - poprzez sformułowanie skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę,

14 - poprzez oparcie założeń uzasadnienia wyroku na hipotetycznym stanie, który nie znajduje odzwierciedlenia ani w aktach postępowania, ani w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

15 b) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i uznanie, że organ powinien wydać orzeczenie,

16 c) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem okoliczności, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym organ poinformował w piśmie z dnia 7 października 2021 r.,

17 - uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na postawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 7 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

18 d) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 k.p.a. - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone,

19 e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.

20 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

21 Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

22 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

25 Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale ponieważ były one ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

26 Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uwzględnił częściowo skargę: H. M., R.M., J.M., K.S. i M. M. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie z wniosku w/w osób z dnia 8 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. znak [...] - w zakresie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] między szosą [...], a szosą do [...] o numerze działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2.

27 Sąd uznał, że zaistniały w w/w sprawie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że poza sporem pozostawało, iż Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia 31 grudnia 1969 r. i nie wydał w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc pozostawał w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu Sąd I instancji – jak wspomniano – uznał za uzasadniony, a co skutkowało wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku).

28 Jednocześnie Sąd Wojewódzki nadmienił, że wyznaczając powyższy termin miał na uwadze, iż ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym przepisem, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z kolei z art. 2 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją, umarza się z mocy prawa. W związku z tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – (cyt.): "hipotetycznie w sytuacji gdyby w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd administracyjny prawomocnie uchylił decyzję wydaną w oparciu o wniosek strony skarżącej złożony w 2021 r., to na podstawie powyższej regulacji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z mocy prawa". Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania.

29 W zaskarżonym wyroku podniesiono także, iż mimo, że w odpowiedzi na skargę Minister wskazywał, że z uwagi na wprowadzoną zmianę ustawy – kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a co za tym idzie zakończeniu, to z tym stanowiskiem Sąd Wojewódzki się nie zgodził, gdyż – jak zauważył – (cyt.): "Nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego".

30 Z powyższym poglądem Sądu I instancji nie zgadzał się skarżący organ, który w skardze kasacyjnej podnosił, że z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zatem brak było podstawy prawnej do wydania w omawianym przypadku decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej ten skutek. Na poparcie w/w tezy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jej autor - powoływał się przy tym na stanowisko Przewodniczącej Podkomisji stałej do spraw nowelizacji Kodeksu pracy oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażone na posiedzeniu odbywającym się w dniu 24 czerwca 2021 r. podczas obrad nad projektem nowelizacji KPA, a zgodnie z którym zbędne było w omawianym przypadku wydawanie decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze. Ponadto skarżący organ odwoływał się także do analogicznego poglądu, wyrażonego przez Wiceministra Sprawiedliwości - Sebastiana Kaletę.

31 Minister, wskazując na określone przepisy ustaw materialnoprawnych, podnosił także, że w sytuacji, w której ustawodawca przewiduje obowiązek wydania decyzji, która będzie potwierdzała skutek, następujący z mocy prawa, daje temu wyraz poprzez stwierdzenie zaistnienia tego rodzaju obowiązku w treści określonego przepisu.

32 W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w w/w przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, iż umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma charakter materialnoprawny, każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno zatem nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

33 Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem dla stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się w/w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a. - jest bowiem konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).

34 Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie <> wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

35 Dodać także w tym miejscu trzeba, że umorzenie postępowania w omawianej sytuacji oznacza - w istocie rzeczy – pozbawienie strony określonego, konkretnego uprawnienia a zatem zastosowanie tego rodzaju zabiegu musi podlegać kontroli. Ustalenia jednak przesłanek, warunkujących umorzenie postępowania we wskazanym wyżej przypadku, należy do organu administracji publicznej a nie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu.

36 Okoliczność natomiast, że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie miało w tym przypadku skuteczności prawnej. Dodać też trzeba, że nie można było również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

37 Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na: art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie były usprawiedliwione.

38 Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe, takie jak: art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

39 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

40 Na zasadzie art. 133 §1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd Wojewódzki oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

41 Nie można też było mówić, iż zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu swego wyroku dokładnie przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił.

42 Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, iż po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1969 r. to jest po dniu 13 kwietnia 2021 r., organ podjął czynności, mające na celu zebranie materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy (vide: pismo z dnia 21 czerwca 2021 r., skierowane do Archiwum Państwowego w [...], Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...]). Z treści uzyskanych zaś akt archiwalnych, zawierających m.in. kopię orzeczenia z dnia 31 grudnia 1969 r. nr [...], jak również zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia, wynikało, iż Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt wejście w życie przepisów ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Interpretując zaś te przepisy, w ten sposób, iż przewidziane w/w nowelizacją umorzenie postępowania nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, pismem z dnia 7 października 2021 r., Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało wnioskodawców o umorzeniu – z mocy prawa – postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. Nie zgadzając się jednak z tym stanowiskiem, strony, pismem z dnia 8 marca 2022 r., wniosły ponaglenie, a następnie przedmiotową skargę do Sądu Wojewódzkiego, a którą – jak wyżej wspomniano – Sąd uznał za zasadną w zakresie bezczynności organu. Mimo zatem, że istotnie, owo wyjaśnienie podstawy prawnej (w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku ) nie było wprawdzie zbyt rozbudowane, ale mimo to w sposób dostateczny wyjaśniało i merytoryczny pogląd Sądu Wojewódzkiego o zaistnieniu w tym przypadku bezczynności organu. Pogląd ten był zaś w niniejszej sprawie uprawniony. Pomimo bowiem wpłynięcia wniosku stron w miesiącu kwietniu 2021 r., postępowanie nim zainicjowane do tej pory nie zostało formalnie zakończone.

43 Zarzut zaś oparty na art. 153 p.p.s.a. był całkowicie nieuzasadniony, gdyż zaskarżony wyrok nie był wydawany w warunkach związania, o którym mowa w tym przepisie.

44 Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.