Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., I OSK 2192/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., I OSK 2192/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 442/11 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić M. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 442/11 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy w z dnia 15 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżona przez M.R. uchwała Zarządu Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r. nr [...] dotyczyła odmowy zgody na wykup lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że M. R. wstąpiła w stosunek najmu lokalu w trybie art. 691 § 1 k.c., co potwierdziła umowa najmu z dnia 12 czerwca 2002 r. W dniu 5 lipca 2004 r. Zakład Administrowania Nieruchomościami wypowiedział M.R. umowę najmu w związku z podnajmowaniem lokalu. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Południe wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt II C 1174/04) orzekł, iż wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne. W dniu 1 lipca 2005 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami ponownie wypowiedział umowę najmu. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r. (sygn. akt I C 1752/06) orzekł, iż umowa najmu nadal obowiązuje. W dniu 8 lipca 2010 r. M. R.wystąpiła o wykup lokalu. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż M. .R. nie zamieszkuje w lokalu, lokal został udostępniony przez zainteresowaną osobom nieuprawnionym, bez wymaganej zgody właściciela lokalu.

4 M. R. zaskarżając uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8, art. 77 § 1, art. 79 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i orzeczenie, że przysługuje jej uprawnienie do wykupu lokalu na warunkach zgodnych z treścią uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 28 maja 1997 r. nr [...]. Skarżąca wniosła także o uchylenie w całości uchwały Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 21 października 2010 r. nr [...], którą postanowiono wykreślić lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży, bowiem uchwała ta pozostaje w ścisłym związku z zaskarżoną uchwałą.

5 W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, wskazując wcześniej, że skarga ta została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu (art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a).

7 Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania naruszono reguły dotyczące przeprowadzenia dowodu wynikające z art. 79 § 1 p.p.s.a. Ponadto, w ramach dokonanej "wizji", organ przeprowadził w istocie dowód z zeznań świadków w celu ustalenia czy skarżąca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, która to okoliczność nie była istotna dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Uchwała z dnia 18 maja 1997 r., obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej uchwały, w sposób jednoznaczny wskazywała na sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz najemców albo wskazanych przez nich osób bliskich stale z nimi zamieszkujących. Stąd jedynie w wypadku wystąpienia o sprzedaż lokalu na rzecz osoby bliskiej najemcy, co nie miało w tej sprawie miejsca, wymagane i istotne byłoby ustalenie czy osoba ta zamieszkuje w lokalu. Taki warunek nie dotyczył skarżącej, która była najemcą przedmiotowego lokalu.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe było odniesienie się do wniosku skarżącej w oparciu o uchwałę z dnia 18 maja 1997 r. nr [...], a w konsekwencji uwzględnienie faktu związania stron umową najmu lokalu, która do dnia wydania zaskarżonego aktu nie została skutecznie wypowiedziana.

9 Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Sąd wskazał ponadto, że uchwałą Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z dnia 21października 2010 r. nr [...] o wykreśleniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży nie pozostaje w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Akt ten podlega odrębnemu zaskarżeniu przy spełnieniu warunków wynikających z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Zarzucając naruszenie przepisów o właściwości sądów administracyjnych – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że treść art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ona tylko aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a więc z zakresu imperium, a nie z zakresu innych czynności jakie są przypisane administracji publicznej, jak choćby czynności ze sfery cywilno-prawnej. Tym samym, skoro dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w sferze przepisów cywilno-prawnych, jurysdykcja nad tymi działaniami, w przypadku sporów, powinna być sprawowana przez sądy powszechne. Uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe z dnia 15 września 2010 r. nr [...] jest, w świetle przepisów prawa cywilnego, dopuszczalnym oświadczeniem woli właścicielskiej skierowanym do równoprawnego podmiotu odnośnie dalszych losów nieruchomości. W uchwale tej Zarząd, jako organ wykonawczy, uprawniony do dysponowania nieruchomością, nie wyraża w imieniu właściciela nieruchomości zgody na jej wykup.

12 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, roszczenie o wykup nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, by w sprawie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, natomiast uznał, że wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 189 p.p.s.a.

15 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. R. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy nr [...] z dnia 15 września 2010 r., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej uchwały, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem, którą przeprowadził w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy.

16 Zgodnie z powołanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że wskazana uchwała, w której Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy nie wyraził zgody na wykup przez M. R. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej.

17 Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." W myśl art. 13 ust. 1 powołanej ustawy – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu I tej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.).

18 Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieokreślony. Powołując się na status takiego najemcy przedmiotowego lokalu, który to lokal uchwałą Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 28 maja 1997 r., nr [...] został przeznaczony do sprzedaży skarżąca pismem z dnia 8 lipca 2010 r. wystąpiła o zgodę na jego wykup. Zaskarżona uchwała podjęta została w odpowiedzi na wystąpienie skarżącej i z uwagi na charakter sprawy, w jakiej została podjęta nie mogła być uznana za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

19 Sprzedaż lokalu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gminy m.st. Warszawy odbywa się w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Pierwszeństwo przysługujące najemcy lokalu, który nabywa ten lokal w drodze bezprzetargowej, realizuje się poprzez zawarcie miedzy Gminą a nabywcą cywilnoprawnej notarialnej umowy sprzedaży. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, by zawarcie takiej umowy cywilnej poprzedzał jakikolwiek akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej. Wszelkie więc czynności podejmowane w imieniu Gminy w tego rodzaju sprawie maja charakter cywilnoprawny. Taki też charakter przypisać należy zaskarżonej uchwale Rady Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 15 września 2010 r., nr [...], która zawierała oświadczenie woli złożone w imieniu Gminy, w którym nie wyrażono zgody na wykup lokalu.

20 Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostek samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzania należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, że żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (postanowienie z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10).

21 Pogląd co do cywilnego charakteru czynności podejmowanych przez Gminę w następstwie złożenia wniosku o wykup lokalu wyrażony został również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011 r., I OSK 1511/11.

22 Z przedstawionym wyżej stanowiskiem w pełni koresponduje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex nr 78855), w którym rozważane były analogiczne zagadnienia związane z pierwszeństwem poprzedniego właściciela zbywanej nieruchomości, przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Sąd Najwyższy podkreślił, że istotą tego pierwszeństwa jest również zakaz rozporządzania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę w sposób wymagający pierwszeństwa, co oznacza w praktyce, że dopiero w razie rezygnacji przez osobę uprawnioną z zastrzeżonego na jej rzecz pierwszeństwa, zbywana nieruchomość może zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargowym. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym. Dopiero protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 u.g.n.), dlatego roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie postanowienia umowy.

23 W świetle przedstawionych rozważań nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne.

24 Mając powyższe na uwadze, niezależnie od podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wniesionego przez M. R. wpisu od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.