Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1978/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1978/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2006 sygn. akt II SA/Łd 225/06 w sprawie ze skargi K. S. i S. S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 225/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. i S. S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowania.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 6, art. 53, art. 56 ust. 1 i 2, art. 58 ust. 1 i 3, art. 59 i art. 67 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) i art. 104 K.p.a., Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność po 1/3 części – K. S., K. S. i S. S. oraz o ustaleniu na rzecz osób uprawnionych, w udziałach im przysługujących, odszkodowania w wysokości 307.194,00 zł.

4 W dniu 23 maja 2000 r. K. S., K. S. i S. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...].

5 Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Ł. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, ale oceniając prowadzone przez organ postępowanie stwierdził, iż zawiera ono wadę, polegającą na nie zawiadomieniu wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, która nie stanowi jego zdaniem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i może jedynie stanowić przesłankę do wznowienia na żądanie strony postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

6 Od tej decyzji K. S., K. S. i S. S. złożyli odwołanie.

7 Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...].

8 Na tę decyzję K. S., K. S. i S. S. złożyli skargę, którą Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1031/01.

9 Wnioskami z dnia 20 lutego 2003 r. K. S., K. S., S. S. i E. S. wystąpili do Starosty R. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. prowadzonych w roku 1987 postępowań wywłaszczeniowych i wydanych w tym przedmiocie decyzji z dnia [...] i [...] stycznia 1987 r. wnioskodawcy podnosili, iż zarówno K. jak i S. S., jako współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, nie byli powiadamiani o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym.

10 Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Starosta R. wznowił postępowanie wywłaszczeniowe.

11 Decyzją dnia [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...].

12 Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda Ł. uchylił w całości powyższą decyzję i przedmiotową sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że w niniejszej sprawie błędnie wydano jedną decyzję opatrzoną dwoma sygnaturami i orzekającą o odmowie uchylenia dwóch decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych.

13 Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta R. przeprowadził dwa odrębne postępowania i decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 1987 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania.

14 Oceniając prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze organ stwierdził, iż zawiera ono wadę polegającą na tym, że decyzja [...] z dnia [...] stycznia 1987 r., została doręczona za dwoma potwierdzeniami odbioru, gdzie na jednym wpisano K. S., a na drugim K. i S. S. i zostały one doręczone pod jeden wspólny adres, czego wówczas nikt nie kwestionował. Ponadto organ prowadzący niniejsze postępowanie uznał, że S. i K. S., synowie K. S., wiedzieli o toczącym się postępowaniu.

15 W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik K. S. i S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o uchyleniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podniósł, iż zarówno S. S. jak i K. S. nie wiedzieli o wydaniu przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, ponieważ decyzję odbierały siostra E. S. oraz matka K. S., pomimo że nie posiadały pełnomocnictwa do działania w imieniu S. i K. S.. Dodano, że K. S. w czasie przesyłania decyzji nie mieszkał przy ul. [...], ale przy ul. [...] w R..

16 Decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

17 W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wadliwość orzeczenia organu pierwszej instancji w związku z uchybieniem terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania i podkreślił, że organ pierwszej instancji, nie badając kwestii zachowania terminu, postanowieniem z dnia [...] nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, podczas gdy uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

18 Organ stwierdził, iż od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może się bronić wnosząc o przywrócenie terminu, jednak w analizowanej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożyli.

19 Na powyższą decyzję, K. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji, mimo iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia.

20 Wyrokiem z dnia 28 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 225/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. i S. S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, wskazując, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. w zakresie złożenia podania o wznowienie postępowania, strona limitowana jest terminem miesięcznym liczonym od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.

21 Sąd podniósł, że materiał zgromadzony w aktach niniejszej sprawy wskazuje, iż informację o treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] stycznia 1987 r. orzekającej wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem, K. S. i S. S. powzięli w dniu 2 listopada 1999 r. W tym bowiem dniu wystąpili do Starostwa Powiatowego w R. z pismem zawierającym prośbę "o ustalenie co się stało z przysługującym im odszkodowaniem za wywłaszczenie działek decyzjami nr [...] oraz nr [...]". O przedmiotowej decyzji wiedziała również K. S., gdyż osobiście brała udział w postępowaniu administracyjnym i pokwitowała odbiór decyzji nr [...].

22 W związku z tym Sąd pierwszej instancji zgodził się z twierdzeniem organu administracji, iż miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął skarżącym w dniu 2 grudnia 1999 r., zatem składając powyższy wniosek w dniu 20 lutego 2003 r. skarżący bez wątpienia uchybili terminowi przewidzianemu do jego złożenia.

23 Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, Wojewoda Ł. prawidłowo stwierdził wadliwość orzeczenia organu pierwszej instancji i uchylając zaskarżoną decyzję, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, umorzył je jako bezprzedmiotowe.

24 Sąd wskazał co do osoby E. S. – następczyni prawnej zmarłej K. S., że odnoszą się do niej konsekwencje prawne dotyczące działań K. S., a więc stała się ex lege uczestnikiem przedmiotowego postępowania.

25 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik K. i S. S., adwokat M. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

26 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania w pierwszej instancji jest dopuszczalne, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, a w szczególności postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

27 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka umorzenia postępowania wskazana w art. 105 § 1 k.p.a. oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1266/00, podniesiono, że organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji, nie ma uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

29 W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w trybie zwykłym, lecz w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to jest w trybie wznowienia postępowania, na wniosek z dnia 20 lutego 2003 r. zgłoszony między innymi przez wnoszących skargę kasacyjną.

30 Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch fazach

31 Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna fazę pierwszą, to jest prowadzenie przez organ postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a.

32 W przypadku gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 K.p.a. wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a.

33 W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 maja 2003 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wywłaszczeniową, lecz organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że nie został zachowany termin do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badając te okoliczności podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę Ł. działającego jako organ odwoławczy, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął skarżącym w dniu 2 grudnia 1999 r., gdyż już w dniu 2 listopada 1999 r. z całą pewnością wiedzieli o decyzji z dnia [...] stycznia 1987 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości, skoro wystąpili do Starosty Powiatowego w R. o ustalenie co stało się z odszkodowaniem za wywłaszczenie działek decyzjami nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji faza postępowania o wznowienie winna zostać zakończona decyzją z art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą.

34 W niniejszej sprawie tak się nie stało, gdyż organ pierwszej instancji nie zauważył, iż wpłynął już termin do wznowienia postępowania i wydał postanowienie z dnia [...] o wznowieniu postępowania, co otworzyło drogę do przystąpienia do drugiej fazy postępowania, a mianowicie do stwierdzenia czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego mogą wyniknąć skutki dla ostatecznej decyzji, w tym wypadku wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

35 Tymczasem otwarcie tej fazy postępowania było niezgodne z prawem, a zatem organ nie mógł przystąpić do stwierdzenia czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła.

36 Podkreślić należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie i wywiera jedynie skutki procesowe dla sprawy o wznowienie postępowania, a nie dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną (wywłaszczeniowo-odszkodowawczej). Postanowienie to nie jest zaskarżalne, a jego legalność może być przedmiotem badania przez organ drugiej instancji jedynie przy rozstrzyganiu o legalności decyzji wydanej w trybie art. 151 K.p.a.

37 W przypadku zatem, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (vide: Komentarz do art. 149 i 151 K.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II).

38 Nie można zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył przepisy postępowania, to jest art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jest dopuszczalne.

39 Nie jest trafne powołanie się w skardze kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1266/00, LEX nr 76113, gdyż wyrok ten dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast niniejsza sprawa prowadzona była w trybie wznowienia postępowania i kwestia możliwości zastosowania w tym postępowaniu art. 105 K.p.a. była wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał na możliwość umorzenia postępowania w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt I SA 855/99, LEX 54136).

40 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.