Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., I OSK 1935/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., I OSK 1935/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 509/06 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz E. I. kwotę 615 zł (sześćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Decyzją Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] E. I. została zwolniona ze służby w Izbie Celnej w O. z upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od daty doręczenia jej decyzji z zachowaniem prawa do uposażenia w tym okresie. Zwolniona ze służby od dnia [...] lipca 1993 r. pracowała w administracji celnej i w ostatnim okresie była starszym kontrolerem celnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Prokuratura Okręgowa w O. zawiadomiła Dyrektora Izby Celnej w O. o przedstawieniu E. I. zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i § 3 K.k. w zw. z art. 12 i art. 65 K.k., polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi. W następstwie tego została ona zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na maksymalny roczny okres przewidziany przepisem art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), to jest od [...] lutego 2005 r. do [...] lutego 2006 r. W okresie tym Prokuratura nie powiadomiła Izby Celnej w O. o zakończeniu prowadzonego karnego postępowania przygotowawczego. W dniu [...] lutego 2006 r. organ wszczął postępowanie o zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, to jest z powodu utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych i następnie, w oparciu o wymieniony przepis a także art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i art. 104 K.p.a., wydał wymienioną na wstępie decyzję o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu tej decyzji a także utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, iż E. I. jako podejrzana o popełnienie przestępstw związanych z wykonywaną służbą utraciła zaufanie swoich przełożonych, konieczne do wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego.

3 Wymienioną decyzję E. I. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej, iż została ona wydana bez koniecznej opinii związku zawodowego, do którego skarżąca należy, a także bez uwzględnienia szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak wysokie kwalifikacje i wzorowa służba skarżącej, a także pomijanie jej w szkoleniach i awansach. Nadto podniosła, iż nie może ponosić ujemnych konsekwencji zbyt powolnego prowadzenia postępowania przez organy ścigania i wskazała, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie jest obligatoryjne. Przede wszystkim jednak kwestionowała fakt popełnienia zarzucanych jej czynów.

4 Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 509/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem bowiem "trudno jest darzyć zaufaniem osobę, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne, w szczególności gdy zarzut dotyczy przyjmowania korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją". Ze względu na istotę zadań służby celnej zaufanie do funkcjonariusza jest warunkiem koniecznym i niezbędnym by zadania te mogły być wykonywane zgodnie z przepisami prawa. Sąd wskazał, iż fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa łapownictwa został uprawdopodobniony, co stwierdził również Sąd Okręgowy w O. uchylając postanowienie o tymczasowym aresztowaniu wyłącznie z powodu trudnej sytuacji rodzinnej podejrzanej. Za nieuzasadniony uznał WSA zarzut obrazy przepisów z powodu braku opinii związku zawodowego bowiem opinia taka była zbędna przy zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Również za niezasadny został uznany podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 41 Kodeksu pracy przez zwolnienie skarżącej w okresie zwolnienia jej z pracy z powodu choroby, bowiem przepis ten nie ma zastosowania do ustania stosunku służbowego funkcjonariusza celnego.

5 Od wymienionego wyroku E. I. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, to jest:

6 – art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1990 r. o Służbie Celnej przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżącej spełnionej zostały przesłanki umożliwiające stwierdzenie utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że dopuściła się ona działań uzasadniających takie stanowisko,

7 – art. 41 w zw. z art. 5 Kodeksu pracy przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy Kodeksu pracy nie mają w ogóle zastosowania do funkcjonariuszy celnych w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. W kwestii więc zwolnienia ze służby celnej w okresie choroby należy stosować wskazane przepisy Kodeksu pracy bowiem nie reguluje tego ustawa o Służbie Celnej.

8 Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

9 Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

10 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zarzut naruszenia przepisu art. 41 Kodeksu pracy w zw. z art. 5 tej ustawy należy uznać za nieuzasadniony bowiem, jak trafnie przyjął Sąd I instancji wymieniony przepis w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie z tym przepisem pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1323/06 – niepubl.) "wykładnia gramatyczna art. 41 Kodeksu pracy nie pozostawia wątpliwości, że przewidziane w tym przepisie zakazy dotyczą wypowiadania umów o pracę, nie dotyczą zaś innych stosunków zatrudnienia, opartych na innych niż umowa o pracę podstawach ich nawiązania.

13 Oznacza to, że zakazy wypowiadania umów o pracę zawarte w art. 41 Kodeksu pracy, nie mają waloru zasady generalnej, oddziałującej normatywnie na pozaumowne stosunki zatrudnienia, w tym stosunki służbowe, regulowane przepisami szczególnymi pragmatyk służbowych, do których przepisy Kodeksu pracy stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi (art. 5 K.p.). Kwestie związane ze zwolnieniem ze służby funkcjonariuszy celnych zostały uregulowane wyłącznie w ustawie o Służbie Celnej. Stosownie do art. 81 ustawy sprawy zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko, bądź zawieszenia w obowiązkach służbowych załatwiane są na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegają kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że we wszystkich ww. sprawach Kodeks pracy nie znajduje nawet pomocniczego zastosowania".

14 Powyższy pogląd prawny w całości podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

15 Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy natomiast uznać za uzasadnione.

16 Wobec wszczęcia przeciwko skarżącej postępowania karnego o popełnienie umyślne przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego Dyrektor Izby Celnej w O. na podstawie przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zawiesił ją w pełnieniu obowiązków służbowych. Okres tego zawieszenia był przedłużony do 12 miesięcy, to jest maksymalnej długości wskazanej w art. 23 ust. 3 omawianej ustawy. Mimo iż tak długi okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu obowiązków służbowych może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" (por. art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej) organ nie podjął w tym czasie żadnych wewnętrznych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, w szczególności w aspekcie istnienia podstaw do zwolnienia skarżącej ze służby. Pominięto przy tym to, iż w stosunku do funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach, w stosunku do którego został wniesiony akt oskarżenia o umyśle popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu lub tymczasowo aresztowanego stosuje się obligatoryjne zwolnienie ze służby (art. 25 ust. 1 pkt 8a i pkt 8b ustawy o Służbie Celnej). Przeciwko E. I. nie wniesiono wprawdzie w okresie zawieszenia jej w czynnościach aktu oskarżenia, lecz w dniu [...] stycznia 2005 r. Sąd Rejonowy w O. wydał postanowienie o zastosowaniu w stosunku do niej środka procesowego w postaci tymczasowego aresztu. Organ rozpoznający sprawę nie ustosunkował się do tego faktu i nie wyjaśnił, dlaczego nie zwolnił skarżącej ze służby na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, co w wypadku jej późniejszego uniewinnienia lub umorzenia postępowania karnego dawałoby podstawę do przywrócenia do służby (art. 61 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy).

17 Przedłużające się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez prokuratora nie stanowiło też żadnej przeszkody do wszczęcia przez organ postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej i zastosowania w stosunku do niej którejś z kar dyscyplinarnych wymienionych przepisem art. 63 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w tym nawet wydalenia ze służby (art. 63 ust. 1 pkt 7). Wymagało to jednak szczegółowego wyjaśnienia sprawy, oceny zebranych dowodów i uwzględnienia przy wymiarze kary nie tylko okoliczności obciążających, ale i łagodzących, w tym dotychczasowego dobrze ocenianego przebiegu służby obwinionej. Zamiast tego trybu organ, bez wszczynania postępowania wyjaśniającego i bez wyjaśnienia zasadności postawionego skarżącej zarzutu, a także bez wyjaśnienia innych okoliczności mających znaczenie dla służby (dotychczasowy sposób wykonywania obowiązków, kwalifikacje, opinia przełożonych), jedynie w oparciu o fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego przyjął, iż doszło do utraty zaufania niezbędnego do wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, iż uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska. Zaskarżona decyzja opierając się wyłącznie na fakcie wszczęcia postępowania karnego nie spełnia tych wymogów. Nadto, jak wskazał między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2004 r. (sygn. akt SA/Kr 322/04 – niepubl.) prawna sytuacja funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy jest gorsza od sytuacji osoby zwolnionej w związku z wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia lub na skutek jej aresztowania bowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie jej do służby w razie gdy zarzut przedstawiony przez prokuratora okazałby się nieuzasadniony – tak jak względem sytuacji z art. 25 ust. 1 pkt 8a i pkt 8b reguluje to przepis art. 61 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie osoba, w stosunku do której wszczęto tylko postępowanie karne, nie powinna być w gorszej sytuacji niż osoba, przeciwko której został skierowany do sądu akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

18 Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuca, iż organ zastosował przepis art. 26 ust. 12 ustawy o służbie Celnej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienie swego stanowiska. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na tę decyzję naruszył zarówno wymieniony przepis prawa materialnego, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnia to uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.